Medienpolitik in der EU - von den Anfängen des Rundfunks zu einer Frage des Zugangs

Medien sind ohne Zweifel global: Inhalteanbieter sind europaweit aktiv - oft sogar weltweit. Gerade die Frage nach der Rolle des Rundfunks in der konvergenten Medienwelt ist auf europäischer Ebene wichtig. Daher sollte auch die Regulierung grenzübergreifend denken.

In diesem Sinne tauschen sich die Medienanstalten, vertreten durch den Europabeauftragten, in Gruppen und Netzwerken mit anderen europäischen Regulierungsbehörden aus. In der föderalen Rundfunkwelt in Deutschland geraten die europäischen Instanzen immer mehr in den Blickpunkt. Vor diesem Hintergrund haben die Medienanstalten in Zusammenarbeit mit dem Institut für Europäisches Medienrecht (EMR) Ende 2016 eine grundlegend überarbeitete 2. Ausgabe der Broschüre Europäische Medien- und Netzpolitik herausgegeben.

Die Broschüre gibt einen Überblick über die Medien-, Telekommunikations- und Verbraucherschutzthemen, die derzeit in Europa diskutiert werden. Neben der vertiefenden Darstellung der einzelnen Themen samt ihrer Rechtslage dient die Broschüre auch als Wegweiser durch die europäischen Instanzen, Zuständigkeiten und Ansprechpartner.

An dieser Stelle veröffentlichen wir auszugsweise zwei Kapitel der Broschüre: Zunächst zeigt ein Überblick die Anfänge des Rundfunks in der Medienpolitik der EU, anschließend gibt ein Kapitel Auskunft über den Zugang der Medien zu ihren Übertragungswegen im Zusammenhang mit EU-Vorgaben.

Zu Beginn der 1980er Jahre widmete sich die Europäische Union erstmals dem Thema „Rundfunk“. Mit der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ (89/552/EWG) wurde der Bedeutung des Rundfunks für den Zusammenschluss der europäischen Völker sowie den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt Rechnung getragen. Die Förderung eines gemeinsamen Marktes für die Herstellung und Verbreitung von Programmen unter fairen Wettbewerbsbedingungen standen dabei im Vordergrund. Dieses Ziel sollte durch eine Mindestharmonisierung der unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Medienordnungen verfolgt werden.

Um bestimmte inhaltliche Angebote verbreiten zu können, benötigen die Medienunternehmen Übertragungswege. Anders als die Presse sind Rundfunkveranstalter und Anbieter von audiovisuellen Mediendiensten bei analogen Verbreitungswegen wie UKW oder im Kabel auf die Zuweisung von Übertragungskapazitäten angewiesen. Bei Übertragungswegen mit begrenzter Kapazität soll so freier Wettbewerb gefördert und die Meinungsvielfalt geachtet werden. Gleichermaßen muss jedem Endnutzer der Zugang zu einem flächendeckenden Telekommunikationsnetz gewährt werden. Der Zugang zu solchen Netzen soll außerdem möglichst „ungefiltert“ geschehen, um zu verhindern, dass unerwünschte, einseitige „Meinungsmacht“ entsteht.

Vom Rundfunk zum audiovisuellen Mediendienst – „Medienpolitik“ der EU

Notwendigerweise gingen mit dieser Regelung auch Vorschriften zur Achtung von sogenannten nicht wirtschaftlichen Interessen (oder: Gemeinwohlbelangen) einher. Die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft verlangte daher etwa die Einhaltung von Mindestquoten europäischer Werke in Fernsehprogrammen. Auch die Werbung, das Sponsoring und das Teleshopping und der Jugendschutz wurden durch die Richtlinie geregelt. Infolge des technischen Wandels verfügbarer Medienangebote finden sich diese Regelungen wie auch Vorschriften zur Übertragung von sogenannten Großereignissen sowie zum Gegendarstellungsrecht heute in der „Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste“ (2010/13/EU). Diese Richtlinie erstreckt sich nicht nur auf das „klassische“ Fernsehen, sondern auch auf neuartige Medien wie audiovisuelle Mediendienste auf Abruf (sogenanntes Video-on-Demand).

Gerade mit dieser Richtlinie hat die Europäische Union in einigen der relevanten Regelungsbereiche einheitliche Regelungen mit Geltung in allen Mitgliedsstaaten geschaffen. Das Tabakwerbeverbot oder die Werbehöchstgrenze von 12 Minuten in der Stunde sind nur zwei Beispiele der EU-weit einheitlichen Anforderungen an Anbieter von audiovisuellen Mediendiensten, also insbesondere der Fernsehveranstalter.

Mit dem Vorschlag einer Novelle der AVMD-Richtlinie vom Mai 2016 (eine Synopse von geltender Fassung und Novellierungsentwurf ist hier abrufbar) schlägt die Europäische Kommission nunmehr vor, den Anwendungsbereich der Richtlinie, soweit diese Regelungen zum Jugendschutz und zum Schutz der Menschenwürde, insbesondere vor der Aufstachelung zum Hass enthält, auch auf Video-Sharing-Plattformen auszudehnen.

Eine Grundversorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen stellt darüber hinaus der sogenannte Universaldienst her: Nach den EU-Vorgaben muss in jedem Mitgliedstaat mindestens ein Unternehmen flächendeckend verpflichtet werden, jedem Endkunden auf Antrag einen Festnetzanschluss bereitzustellen, über den dieser Telefongespräche führen und Telefaxe verschicken kann. Außerdem muss über den Anschluss ein „funktionaler Internetzugang“ möglich sein. Als solcher genügte bisher bereits die Möglichkeit einer Schmalband-Einwählverbindung. Im Zeitalter des flächendeckenden Breitbandausbaus, angesichts zunehmender Datenmengen und dadurch bedingter, erhöhter Anforderungen an die Übertragungsgeschwindigkeiten könnte sich die Auslegung dieses Begriffs jedoch wandeln.

Erstmals soll nach einem Kommissionsvorschlag der EU-Kommission vom September 2016 im EU-Recht ein Breitbandzugang zum Universaldienst zählen: Die Mitgliedstaaten sollen sicherstellen, dass jedermann neben einem Telefonanschluss einen Basis-Internetanschluss zu einem erschwinglichen Preis haben kann.

In diesem Zusammenhang hat die Kommission das nicht bindende Ziel formuliert, dass bis 2025 jeder Haushalt, ob in der Stadt oder auf dem Land, einen Internetanschluss mit einer Empfangsgeschwindigkeit von mindestens 100 Megabit pro Sekunde haben soll, der auf 1 Gigabit/s aufgerüstet werden kann. Teil des Reform-Pakets der Kommission ist ferner eine Initiative, die Gemeinden darin unterstützen soll, z. B. in Parks oder öffentlichen Gebäuden kostenlos Wireless-Internet-Zugänge (WLAN) zur Verfügung zu stellen. Hierzu soll es Zuschüsse der EU geben.

Der Zugang der Medien zu ihren Übertragungswegen

Ein Themenfeld mit besonderer medienpolitischer Relevanz stellt der Zugang audiovisueller Mediendienste, also klassischer linearer Fernsehangebote sowie Abrufdienste (z. B. Video-on-Demand), sowie des Hörfunks und anderer Audiodienste zu den notwendigen Verbreitungswegen dar. Die Dienste erreichen den Nutzer auf verschiedenen Wegen: per Kabel, Satellit, terrestrisch über Antenne, über das offene Internet oder über geschlossene IP-basierte Netze, wie etwa beim IPTV, das über den DSL-Anschluss des Telekommunikationsnetzbetreibers empfangbar ist.

Um sicherzustellen, dass der Einzelne auf diese Mediendienste zugreifen kann, hat die Europäische Union teils besondere Maßnahmen vorgesehen, die der herausragenden Bedeutung des Rundfunks für die Allgemeinheit gerecht werden sollen. Seit langem bereits besteht die Möglichkeit, Netzbetreibern Pflichten zur Übertragung bestimmter Radio- und Fernsehkanäle (sogenannte „Must-Carry“-Pflichten“) aufzuerlegen, wenn dies im allgemeinen Interesse liegt.

Auch die Regelungen zur Frequenzverwaltung enthalten spezifische Bestimmungen für den Rundfunk. Grundsätzlich können nach den EU-Vorgaben die meisten Frequenzen in jeder Übertragungstechnologie und für jeden Dienst genutzt werden (sogenannte Technologie- und Dienstneutralität), sind die Genehmigungserfordernisse möglichst einfach zu gestalten und Frequenznutzungsrechte handelbar. Jedoch sind bei der Vergabe von Frequenzen an den Rundfunk dessen besondere Bedeutung für die Meinungsvielfalt und den Medienpluralismus zu berücksichtigen. Dies führt dazu, dass die für den Rundfunk vorgesehenen Frequenzen vor einer Nutzung bzw. vor störenden Beeinflussungen durch andere Dienste geschützt sind.

Um sicherzustellen, dass der Endnutzer die im Netz verfügbaren Inhalte und Dienste in freier Auswahl sowie in angemessenem Umfang nutzen kann, trifft der EU-Rechtsrahmen auch einige Regelungen zu bestimmten Aspekten der sogenannten „Netzneutralität“.

Eine Grundversorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen stellt darüber hinaus der sogenannte Universaldienst her: Nach den EU-Vorgaben muss in jedem Mitgliedstaat mindestens ein Unternehmen flächendeckend verpflichtet werden, jedem Endkunden auf Antrag einen Festnetzanschluss bereitzustellen, über den dieser Telefongespräche führen und Telefaxe verschicken kann. Außerdem muss über den Anschluss ein „funktionaler Internetzugang“ möglich sein. Als solcher genügte bisher bereits die Möglichkeit einer Schmalband-Einwählverbindung. Im Zeitalter des flächendeckenden Breitbandausbaus, angesichts zunehmender Datenmengen und dadurch bedingter, erhöhter Anforderungen an die Übertragungsgeschwindigkeiten könnte sich die Auslegung dieses Begriffs jedoch wandeln.

Erstmals soll nach einem Kommissionsvorschlag der EU-Kommission vom September 2016 im EU-Recht ein Breitbandzugang zum Universaldienst zählen: Die Mitgliedstaaten sollen sicherstellen, dass jedermann neben einem Telefonanschluss einen Basis-Internetanschluss zu einem erschwinglichen Preis haben kann. In diesem Zusammenhang hat die Kommission das nicht bindende Ziel formuliert, dass bis 2025 jeder Haushalt, ob in der Stadt oder auf dem Land, einen Internetanschluss mit einer Empfangsgeschwindigkeit von mindestens 100 Megabit pro Sekunde haben soll, der auf 1 Gigabit/s aufgerüstet werden kann. Teil des Reform-Pakets der Kommission ist ferner eine Initiative, die Gemeinden darin unterstützen soll, z. B. in Parks oder öffentlichen Gebäuden kostenlos Wireless-Internet-Zugänge (WLAN) zur Verfügung zu stellen. Hierzu soll es Zuschüsse der EU geben.

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