Mehrere Sprechblasen unterschiedlicher Form symbolisieren die Positionen der Medienanstalten.

Positionen

Die Medienanstalten und ihre Kommissionen beteiligen sich aktiv am medienpolitischen Meinungsbildungsprozess. Hier finden Sie Stellungnahmen, Positionspapiere und Thesen zu verschiedenen medienpolitischen Fragen.

Desinformation

Berlin, 30.09.2020

Positionspapier der Gremienvorsitzendenkonferenz der Landesmedienanstalten (GVK) zu Desinformation

Die Freiheit der Meinungsäußerung und der Meinungsbildung ist zu schützen. Die Meinungsfreiheit darf beim Kampf gegen Desinformation nicht eingeschränkt werden.

Für den Umgang mit Desinformationen sind gesetzliche Rahmenbedingungen erforderlich. Diese müssen vor allem verpflichtende Verfahrensweisen festlegen, die einen transparenten Umgang mit Desinformationen sicherstellen oder fördern. Intermediäre von herausgehobener Bedeutung sollten präventive oder repressive Instrumente nur im Rahmen noch zu entwickelnder gesetzlicher Vorgaben einsetzen dürfen. Eine Selbstregulierung kann bei angemessener Ausgestaltung als erste Stufe der Einhaltung der Rahmenregeln nützlich sein; sie muss aber von der staatsfernen Medienaufsicht überwacht und ggf. korrigiert werden.

Plattformen und Intermediäre müssen die Vielfalt der Meinungen berücksichtigen und das gesellschaftliche Meinungsspektrum unverzerrt darstellen. Transparenz über die Zusammenstellung der Informationen und Meinungsäußerungen (z.B. Kennzeichnung von Social Bots, von politischer Werbung sowie von „coordinated inauthentic behaviour“) ist dazu ebenso erforderlich wie die zu beaufsichtigende Einhaltung journalistisch-redaktioneller Sorgfaltspflichten auch bei Telemedien.

Nicht jede Falschinformation ist eine Desinformation, der regulatorisch zu begegnen ist. Bestimmte Typen von Falschinformationen muss eine demokratische Gesellschaft aushalten und im Diskurs verarbeiten.

Um Vielfalt zu schützen und zu fördern sollen (staatsferne) Faktenchecks durchgeführt werden. Deren Ergebnis sowie kontroverse Meinungen sollen in Suchergebnissen und in Newsfeeds (etc.) jederzeit gut auffindbar sein.

Die Selbstregulierung und die Regulierung müssen durch die Unterstützung und Verstärkung der Medienkompetenz der Nutzer ergänzt werden.

Digital Services Act

Berlin, 30.03.2021

Digital Services Act und Digital Markets Act der EU - Eingabe der Medienanstalten im Konsultationsprozess der EU-Kommission

A. Vorbemerkung

Die Medienanstalten begrüßen grundsätzlich die Legislativvorschläge der EU-Kommission für einen Digital Services Act und einen Digital Markets Act. Sie sind ein wichtiger Schritt für eine Stärkung des europäischen Binnenmarkts und stellen die dringend notwendige Prärogative des Gesetzgebers im Zusammenhang mit der Regulierung von globalen Onlinediensten wieder in den Mittelpunkt.

Schwierigkeiten ergeben sich allerdings aus dem fehlenden Konkretisierungsgrad des Verordnungsentwurfs, der an zentralen Stellen eher den Charakter einer Richtlinie trägt. Um in der Praxis effektiv exekutierbar zu sein, erscheinen uns einige Konkretisierungen in den Verfahrensabläufen notwendig, die auch den Besonderheiten der Medienregulierung gerecht werden müssen.

Die Medienanstalten haben außerdem Bedenken, dass die im DSA-Entwurf vorgesehene Aufsichtsstruktur funktionierende Mechaniken in den Mitgliedstaaten schwächt, da die Vorschläge die bereits festgelegten und vereinbarten Arbeitsprozesse innerhalb der Mitgliedstaaten und zwischen diesen – im Bereich Medien über die ERGA – nicht berücksichtigt und hierfür keinen umfassenden und effektiven Ersatz schafft.

Hierzu im Einzelnen:

B. Annahmen der EU-Kommission

Die in Teil C (siehe unten) identifizierten, kritikwürdigen Lösungsansätze des Vorschlags fußen zu einem großen Teil auf Ausgangsüberlegungen der EU-Kommission, die aus der praktischen Erfahrung der Regulierarbeit nicht bestätigt werden können.

Die EU-Kommission formuliert Teile ihres Vorschlags, insbesondere jene zu den Verfahren und der paneuropäischen Zusammenarbeit (Teil C, Punkt 1) sowie zur Aufsichtsstruktur im Allgemeinen (Teil C, Punkt 2) vor dem Hintergrund einer angenommenen Problemlage, die die Praxis nur unvollständig widerspiegelt.

1. Annahme eines Konfliktfalls zwischen Regulierungsbehörden auf europäischer Ebene.

Zentrale Ausgangsüberlegung der Kommission ist eine Struktur der Rechtsverstöße durch Onlineplattformen von grundsätzlich paneuropäischer Relevanz. Hierbei geht sie von einer mangelhaften gesamteuropäischen Abstimmung der Regulierung aus.

Tatsächlich haben Rechtsverstöße durch Onlineplattformen zwar eine europäische aber eben keine gesamteuropäische sondern eine grenzüberschreitende Dimension. Dieser Unterschied erscheint wesentlich. Ein Rechtsbruch erfolgt zunächst immer national; grenzüberschreitende Elemente treten zwar regelmäßig auf, sie berühren aber jeweils nur zwei, maximal drei unmittelbar betroffene Mitgliedstaaten. Solche Fälle lassen sich durch stabile und gut funktionierende bilaterale Abstimmungen zufriedenstellend lösen, ohne dass es einer Gesamtbetrachtung durch ein paneuropäisches Gremium bedarf (siehe dazu Teil C, Punkt 2.2). Ganz im Gegenteil, eine solche Gesamtbetrachtung wäre eher ein Rückschritt bei der Effizienz und Effektivität.

2. Annahme kompetenzieller Schwierigkeiten auf Ebene der Mitgliedstaaten

Der Entwurf des DSA geht vor allem hinsichtlich der Aufsichtsstruktur von einem zusätzlichen Koordinationsbedarf zwischen nationalen, sektoralen Regulierungsbehörden aus und schreibt daher die Einrichtung eines sogenannten Digital Services Coordinators (DSC) vor. Die Medienanstalten teilen die Auffassung der Kommission, dass die Straffung der Struktur der Ansprechpartner in den Mitgliedstaaten notwendig ist, um den zunehmenden Anforderungen der Konvergenz der europäischen Medienlandschaft gerecht zu werden und eine effektive Rechtsdurchsetzung zu gewährleisten. Die Schaffung neuer Strukturen rund um die DSCs ist hierfür jedoch nicht angezeigt, denn die Konfliktfälle existieren in der angenommenen Intensität nicht. Abstimmungen zwischen Aufsichtseinrichtungen für die unterschiedlichen Sektoren sind zwar hilfreich und in der Regel national auch vorgesehen. Ein darüber hinausgehendes Ineinanderwirken der betroffenen sektoralen Einrichtungen ist jedoch nicht nur unnötig, sondern entspricht auch nicht der aufsichtsrechtlichen Realität (siehe dazu Teil C, Punkt 2.1).

3. Annahme eines fehlenden Harmonisierungsgrads der sektoralen Schutzzwecke.

Als horizontaler Rechtsakt muss der DSA zwar eine ausreichende Differenzierung der von den verschiedenen Sektoren in unterschiedlicher Intensität betroffenen Schutzgüter herstellen. Ein klassisches Harmonisierungsproblem dieser unterschiedlichen Schutzzwecke, wie von der EU-Kommission angenommen, besteht mangels im Einzelfall überschneidender Elemente jedoch nicht. Eine Abstimmung der für die unterschiedlichen Sektoren zuständigen Regulierungseinrichtungen ist ausreichend (siehe dazu Teil C, Punkt 2.1).

Eine weitergehende Vereinheitlichung wäre eine Frage der Kongruenz der unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Schutzgüter, die eine Verordnung nicht leisten kann und zum Beispiel für den Bereich der Vielfaltssicherung auch nicht leisten darf.

Aus diesen Gründen unterstützen die Medienanstalten zwar den Ansatz einer Europäisierung der Strukturen, erkennen jedoch weder einen Mehrwert durch die Schaffung der Digital Services Coordinators noch einen Anwendungsfall für ein gesamteuropäisches Digital Services Board. Im Gegenteil, der DSA muss deutlicher klarstellen, dass bestehende Strukturen, Kompetenzen und Formen der Medienregulierung nicht durch horizontale Lösungen beeinträchtigt werden.
Für eine effektive Rechtsdurchsetzung in grenzüberschreitenden Fällen benötigt es vielmehr ausreichend klare (meist bilaterale) Verfahrensregeln und stabile sektorale Netzwerke. Ein solches Netzwerk bietet zum Beispiel die European Regulators Group for Audiovisual Media Services (ERGA), die ihrerseits mit ihrem Memorandum of Understanding für eine konsistente und von gemeinsamen Interessen getragene Anwendung des europäischen Rechtsrahmens für Mediendienste sorgt.

C. Konkrete Problempunkte und Lösungsansätze

Die Medienanstalten unterstützen den Ansatz eines abstrakten Regulierungsniveaus soweit es die tatbestandliche Ebene betrifft. Nur so kann eine Rechtsordnung geschaffen werden, die auch zukünftige Entwicklungen abbilden kann.

Für den Bereich der Haftungsmechanik und exekutiven Umsetzung gilt allerdings das Wesentlichkeitsprinzip. Diesem muss eine Verordnung im Interesse der Rechtsklarheit und der Rechtssicherheit von Bürgern und Markteilnehmern gerecht werden.

Die Medienanstalten appellieren daher an die EU-Kommission, Möglichkeiten und Grenzen des Eingriffs nationaler Regulierungseinrichtungen klarer festzulegen und zu beschreiben.

Abstrakt müssen DSA und DMA folgende Fragen deutlicher beantworten:

  • Zu welchen Eingriffen ist eine Medienregulierungseinrichtung im Sinne der beiden Verordnungen berechtigt?
  • Welche Vorgaben und Auflagen für Onlinedienste sind auf welche Art exekutierbar?

Konkret identifizieren die Medienanstalten die folgenden Punkte des DSA als besonders problematisch und regen im Sinne eines effektiven Rechtsschutzes eine sorgfältige Überprüfung an:

1. Inhaltliche Vorgaben

Die Möglichkeiten für „Orders to act against illegal content“ (Art. 8) und „Orders to provide information“ (Art. 9) versuchen zwar, der zuständigen Behörde im Empfangsland eine unmittelbare Durchgriffsmöglichkeit gegenüber einem ausländischen Diensteanbieter einzuräumen. Sie lassen dabei jedoch zentrale Anforderungen außen vor bzw. regeln diese nicht eindeutig.

1.1. Dienstekategorien (Art. 2 lit. f) DSA-Entwurf)

Problem:

Dem Vorschlag fehlen zwei wesentliche Elemente in Bezug auf die Kategorisierung von Diensten: 1) Er enthält keine Kriterien für die Zuordnung von Diensten. 2) Er enthält keine Regelung, wie sich diese Kategorien zu in anderen Rechtsakten aufgestellten Kategorien verhalten. Im Sinne der auch dem DSA im Prinzip zugrundeliegenden Kaskade der Eingriffsmöglichkeiten (Inhalteanbieter -->Hostprovider --> Accessprovider) ist eine eindeutige Zuordnung aber Voraussetzung für ein effektives Eingreifen der Medienregulierung.

Lösung:

Es bedarf einer (durchaus abstrakten) Dienstekategorisierung, die insbesondere auch dem Auftreten hybrider Diensteformen Rechnung trägt. Zudem muss sie ermöglichen, eine eindeutige Zuordnung des Dienstes zu treffen. Die hierzu angewandten Kriterien dürfen nicht auf Informationen beruhen, bei denen die Behörden alleine darauf angewiesen sind, dass diese ihnen von den Diensten zur Verfügung gestellt werden.

1.2. Rechtsfolgen bei Nichtbefolgen der Anordnungen

Problem:

Art. 8 und 9 sehen lediglich eine Antwortpflicht, aber keine Rechtsfolge vor, wenn und soweit Dienste den Anordnungen zum Vorgehen gegen illegale Inhalte (Art. 8) oder den Informationsanordnungen (Art. 9) nicht nachkommen. Damit bleibt die Verordnung in etwa auf dem Status quo ante. Bereits jetzt können Behörden grundsätzlich ausländische Anbieter adressieren, ohne dass dies unmittelbar das Herkunftslandprinzip verletzen würde. Das eigentliche Problem – sowohl heute als auch mit dem DSA-Vorschlag – ist die fehlende Konsequenz bei ausbleibender Kooperation.

Lösung:

Es bedarf einer Klarstellung, dass bei nicht Befolgen der Anordnungen konkret benannte oder zumindest abstrakt umschriebene Rechtsfolgen durch die Behörde veranlasst werden können.

1.3. Differenzierung anhand der Größe der Plattform (Art. 25 ff. DSA-Entwurf)

Problem:

Der Vorschlag differenziert gewisse Vorgaben und Eingriffsschwellen anhand der Größe der betroffenen Plattformen. Aus medienrechtlicher Sicht geht eine solche Differenzierung an der Regulierungsrealität vorbei. Die Größe eines Anbieters korreliert nicht unbedingt mit dem von ihr ausgehenden Gefährdungspotential. Gerade im Bereich von volksverhetzenden Inhalten stellen wir regelmäßig Abwanderungstendenzen von größeren zu (zunächst) kleineren Plattformen fest, ohne dass die Bedrohungen für demokratische Grundwerte abnehmen (jüngstes Beispiel: Telegram).

Lösung:

Eine Differenzierung anhand der Größe von Anbietern sollte höchstens auf Rechtsfolgenseite stattfinden oder müsste für die einzelnen Anwendungsfälle nochmal nachgeschärft werden.

1.4. Zustellung

Problem:

Der Vorschlag enthält keine Aussage dazu, wie die Zustellung einer Anordnung nach Art. 8 oder Art. 9 einer Behörde im Empfangsland an einen ausländischen Diensteanbieter rechtssicher erfolgen soll. Ähnlich der eindeutigen Einordnung eines bestimmten Dienstes (oben unter 1.1.) ist eine eindeutige Zustellung unerlässlich für ein Fortkommen in der Verantwortungshierarchie der Diensteanbieter.

Lösung:

Sicherstellung, dass ein Verfahren nach Art. 8 nicht daran scheitert, dass die Anordnung nicht ordnungsgemäß zugestellt werden kann.

1.5. "Konkreter illegaler Inhalt" (Art. 8 Abs. 1 DSA-Entwurf)

Problem:

Der Vorschlag verlangt das Vorgehen gegen einen konkreten, illegalen Inhalt durch die zuständige Behörde.

Damit lässt er zum einen offen, welche Anforderungen an einen „konkreten“ Inhalt im Einzelnen gestellt werden. Medienaufsicht bezieht sich nicht ausschließlich auf einzelne Inhalte, sondern verfolgt auch systemische Verletzungen, zum Beispiel das Nicht-Vorhalten von Altersverifikationssystemen im Bereich des Jugendmedienschutzes.  

Zum anderen bleibt der Begriff „illegal“ zu unbestimmt und könnte auf nationaler Ebene so ausgelegt werden, dass damit ausschließlich strafrechtlich relevante Inhalte erfasst sind. Dies trifft jedoch nicht auf alle medienrechtlich unzulässigen Inhalte zu und greift daher zu kurz.

Lösung:

Es bedarf Klarstellungen dahingehend,

  • dass auch im Fall systemischer Fehler eine Anordnung gegenüber einem Intermediary Service erlassen werden darf;
  • dass nicht rein strafrechtlich relevante Inhalte erfasst sind (beispielsweise durch Verwendung des Begriffs „non-legal“).

1.6. Sprache des Providers (Art. 8 Abs. 2 lit. c) DSA-Entwurf)

Problem:

Der Vorschlag verlangt von der zuständigen Behörde, Orders gemäß Art. 8 in der vom Diensteanbieter festgelegten Sprache zu verfassen. Dies eröffnet inakzeptable Rückzugsmöglichkeiten eines Diensteanbieters rein durch die Wahl einer handelsunüblichen Sprache und stellt eine unzumutbare Hürde für die eingreifende Behörde dar.

Lösung:

Beschränkung der Wahlmöglichkeiten auf die drei Arbeitssprachen der EU: Deutsch, Englisch und Französisch.

1.7. Allgemeine Geschäftsbedingungen (Art. 12 DSA-Entwurf)

Problem:

Der Vorschlag räumt Vermittlungsdiensten implizit die Möglichkeit ein, über ihre allgemeinen Geschäftsbedingungen Beschränkungen für die Nutzung ihrer Dienste zusätzlich zu den gesetzlichen Vorgaben vorzusehen.

Soweit hier journalistisch-redaktionelle Angebote von Medienunternehmen betroffen sind, kann dies zu einer Doppelkontrolle führen, da diese Inhalte entweder durch die unabhängige Medienaufsicht (im Fall von Rundfunk- und Abrufdiensten) oder durch funktionierende Selbstregulierung (im Fall von Presseangeboten) bereits auf Vereinbarkeit mit medienrechtlichen Grundsätzen geprüft worden sind. Eine derartige Doppelkontrolle stellt eine Gefahr für das Recht auf freie Meinungsäußerung und die Medien- und Pressefreiheit dar, da Vermittlungsdienste aufgrund ihrer Marktmacht faktisch an Stelle des Gesetzgebers die Standards für die freie Meinungsäußerung setzen.

Lösung:

Der DSA muss deutlich machen, dass die Prärogative des Gesetzgebers auch bei der Definition der Grenzen und Möglichkeiten der freien Meinungsäußerung gilt. Denkbar wäre zum einen die Aufnahme eines ausdrücklichen Verbots für Vermittlungsdienste, durch ihre allgemeinen Geschäftsbedingungen von rechtlichen Vorgaben abzuweichen. Zum anderen könnte über eine klare Abgrenzung zur sektorspezifischen Mediengesetzgebung klargestellt werden, dass Angebote, die einer funktionierenden Medienaufsicht oder Selbstkontrolle unterliegen, nicht zusätzlich durch allgemeine Geschäftsbedingungen der Vermittlungsdienste belastet werden.

2. Aufsichtsstruktur

Die Medienanstalten sind die zuständigen unabhängigen, nationalen Einrichtungen zur Beaufsichtigung der privaten Mediendiensteanbieter im Sinne von Art. 30a der AVMD-Richtlinie.

Die Vorschläge der EU-Kommission sowohl zum DSA als auch zum DMA haben signifikante Auswirkungen auf die medienrechtliche, grenzüberschreitende Durchsetzung fundamentaler Schutzgüter wie dem Jugend- und Verbraucherschutz, der Menschenwürde und der Meinungs- und Medienvielfalt.

Sowohl die neuen Vorgaben für Digitale Dienste und Gatekeeper als auch die teilweisen Änderungen der E-Commerce-Richtlinie 2000/31/EU adressieren zwar diese Herausforderungen, sie lassen aber wichtige Fragen und Besonderheiten der Medienregulierung unbeantwortet.

Insbesondere lassen die Vorschläge nicht erkennen, inwieweit die EU-Kommission die Erfolge nationaler Aufsichtsbehörden und ihre Zusammenarbeit auf europäischer Ebene in ihrer Problembeschreibung angemessen berücksichtigt. So haben die Medienanstalten alleine in 2020 mehr als 1.200 Rechtsverstöße im Online-Bereich verfolgt und geahndet, davon mehr als 50 mit grenzüberschreitenden Elementen.

2.1. Nationale Digital Services Coordinators (Art. 38 DSA-Entwurf)

Problem:

Der Vorschlag verpflichtet die Mitgliedstaaten, jeweils einen nationalen Digital Services Coordinator zu benennen und greift dadurch weit in die mitgliedstaatliche Binnenorganisation ein, die insbesondere im Bereich der Medienregulierung höchst problematisch ist. Zudem nötigt der Vorschlag die Mitgliedstaaten, die verschiedenen Regulierungsbehörden jedenfalls faktisch in ein Hierarchieverhältnis zu bringen.

Lösung:

Koordinierung auf europäischer statt auf mitgliedstaatlicher Ebene durch Nutzen bestehender europäischer Strukturen (ERGA, BEREC, CPC, Data Protection Board, European Competition Network) und Beschickung des Digital Services Board durch Mitglieder der jeweiligen Netzwerke und Gruppen.

Ähnlich dem Ministerratsprinzip der EU könnte das Digital Services Board auf diese Weise sicherstellen, dass bei der Anwendung des DSA der jeweils passende sektorspezifische Teil tätig wird und als Vermittler zur sektorspezifischen Anlaufstelle in den Mitgliedstaaten fungiert.

Den Rückgriff auf bereits etablierte Strukturen fordert auch der deutsche Bundesrat in seinem Beschluss vom 26. März 2021 (Drucksache 96/1/21) und stellt in Frage, ob die im DSA vorgesehenen Strukturen und Verfahren geeignet sind, zu einer wirkungsvollen Aufsicht beizutragen. Es müsse sichergestellt sein, dass der DSA durch die von mitgliedstaatlicher Seite bestimmten und ausgestalteten Strukturen beaufsichtigt und auch effektiv durchgesetzt werden kann.

Unabhängig davon ist eine parallele Vorgabe für Mitgliedstaaten, für eine angemessene Koordinierung ihrer Aufsichtseinrichtungen in den unterschiedlichen Sektoren zu sorgen, durchaus sinnvoll. Beispiele dafür – mit einer unterschiedlichen Intensität der Zusammenarbeit – finden sich bereits in einzelnen Mitgliedstaaten: Von einer einzelfallbezogenen Benehmensherstellung (z. B. in Deutschland) über eine regelmäßige Zusammenarbeit auf der Grundlage von verbindlichen Abreden (z. B in Frankreich) bis hin zu einem gemeinsamen Gremium (z. B. in Belgien) stehen zahlreiche erprobte Modelle zur Verfügung.

2.2. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit (Art. 45 DSA-Entwurf)

Problem:

Der Vorschlag enthält zwar Vorgaben an die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Digital Services Coordinators, ist aber bei den Verpflichtungen für die Behörde im Herkunftsland zu unverbindlich und bleibt somit weit hinter bestehenden Formen einer solchen Zusammenarbeit zurück. Das Memorandum of Understanding der ERGA beispielsweise, dessen Unterstützung der Rat in seinen Ratsschlussfolgerungen vom 11. November 2020 ausdrücklich fordert, enthält deutlich konsequentere Vorgaben für die territorial in erster Linie zuständige Behörde und lässt die Behörde im Empfangsland nicht ergebnislos zurück.

Lösung:

Stärkere Orientierung an bestehenden Formen der Zusammenarbeit und Aufgreifen bewährter Konzepte. Ein Handeln der Behörde im Empfangsland muss als ultima ratio möglich sein.

2.3. Pflichten und Fristen für Eingreifen der EU-Kommission (Art. 45 Abs. 6 und 7 DSA-Entwurf)

Problem:

Der Vorschlag sieht bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der nationalen Digital Services Coordinators eine Eskalationsstufe durch Einbinden der Europäischen Kommission vor. Diese Eskalationsstufe sieht für die Kommission allerdings ein zu großes Ermessen und zu lange Fristen für das eigene Tätigwerden vor (Stichworte Subsidiarität, Unabhängigkeit und Staatsferne der Aufsicht). Dies gefährdet das bereits heute erreichte Schutzniveau.

Lösung:

Bewahrung der Souveränität der Behörde im Empfangsland trotz Einschalten der Kommission und deutliche Verkürzung der Reaktionsfristen durch die Kommission.

2.4.     Kompetenzen der Kommission und Entscheidungshoheit (Art. 51 DSA-Entwurf)

Problem:

Die EU-Kommission gibt sich mit dem Vorschlag im Zusammenhang mit „sehr großen Plattformen“ zu weitreichende eigene Zuständigkeiten und Letztentscheidungsmöglichkeiten. Die dem erkennbar dem Wettbewerbsrecht und der Terrorabwehr entliehenen Ideen berücksichtigen die Besonderheiten der Medienregulierung nur unzureichend. Zum einen ist eine derartige Form der Aufsicht nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip der EU vereinbar, da sie die Möglichkeiten mitgliedstaatlichen Handelns in unzulässiger Weise einschränkt. Zum anderen lässt sich die angedachte Rolle der EU-Kommission nicht mit den für die Medienregulierung unabdingbaren Prinzipen der Unabhängigkeit und Staatsferne der Aufsicht in Einklang bringen. Beide Prinzipen haben nicht ohne Grund ausdrücklichen Niederschlag in der jüngst überarbeiteten AVMD-Richtlinie gefunden. Sie sind essentiell für die Sicherung einer stabilen, demokratischen Medienlandschaft und den Schutz fundamentaler europäischer Schutzgüter.

In diesem Sinn fordert auch die deutsche Bundesregierung in ihrer Stellungnahme zum DSA vom 8. Oktober 2020, dass Vorgaben zur staatsfernen Ausgestaltung der Aufsicht in sektorspezifischen Regelungen nicht durch horizontale Regelungen ausgehebelt werden dürfen.

Lösung:

Wie unter 2.1: Stärkung der bestehenden europäischen Zusammenschlüsse der einzelnen sektoralen Aufsichtsbehörden (ERGA, BEREC, Data Protection Board, European Competition Network) und Beschickung des Digital Services Board durch Mitglieder der jeweiligen Netzwerke und Gruppen.

European Media Freedom Act (EMFA)

Berlin, 7. November 2023

European Media Freedom Act (EMFA)

Positionspapier der Medienanstalten zu den Trilogverhandlungen

A.    Vorbemerkung

Die Medienanstalten nehmen die Aufnahme von Trilogverhandlungen der Ko-Legislatoren der Europäischen Union in Bezug auf den Vorschlag eines European Media Freedom Act (EMFA) zur Kenntnis und begrüßen den Fortschritt, der in den wesentlichen Punkten des Verordnungsentwurfes erreicht wurde. Der politische Prozess beim EMFA hat sein Potenzial gezeigt, Medienfreiheit und -vielfalt in Europa zu stärken und zu einer effektiveren Aufsicht im Rahmen der gezielten Abstimmung zwischen unabhängigen europäischen Medienaufsichtsbehörden beizutragen.

Es ergeben sich aus Perspektive der Medienanstalten abstrakt und im Wesentlichen drei Chancen aus den bevorstehenden Trilogverhandlungen:

  1. Chance einer effektiven und unabhängigen europäischen Kooperationsstruktur zwischen nationalen Medienaufsichtsbehörden: Die Ko-Legislatoren haben den Willen gezeigt, Einvernehmenserfordernisse zwischen der EU-Kommission und dem neu zu schaffenden Gremium für Mediendienste weitgehend abzubauen. Dieser Weg muss im Trilog konsequent fortgeführt werden. Daneben zeigt gerade das Europäische Parlament die Ambition, eine strukturelle Unabhängigkeit des Gremiums von der EU-Kommission anzustreben. Hier eröffnet sich die Chance, gemeinsam mit dem Rat eine Struktur aufzusetzen, die das maximale Maß an Unabhängigkeit garantiert, ohne unnötige bürokratische Hürden aufzubauen.
  2. Chance eines wirksamen Schutzes redaktioneller Inhalte vor einer Doppelkontrolle durch Plattformen und die Medienaufsicht: Alle drei politischen Institutionen haben die Absicht erkennen lassen, die besondere Rolle von Medieninhalten für demokratische Meinungsbildungsprozesse unabhängig von ihrem Verbreitungsweg abzubilden. Legt man die drei vorliegenden Texte nebeneinander, wird der Wille eindeutig erkennbar, den durch den Digital Services Act aufgesetzten systematischen Mechanismus zur Inhaltemoderation von sehr großen Online-Plattformen so zu ergänzen, dass er der besonderen Rolle der Medien gerecht wird. Diese Absicht müssen die Gesetzgeber nun mit Nachdruck weiterverfolgen.
  3. Chance einer Abhilfe bei grenzüberschreitenden Szenarien mit Mediendiensteanbietern aus Drittstaaten: Der europäische Rechtsrahmen für den Umgang mit Inhalten, die aus Drittstaaten kommen, ist bislang nicht ausreichend ausdifferenziert. Der EMFA-Vorschlag versuchte hier insofern Abhilfe zu schaffen, dass die europäischen Medienaufsichtsbehörden gemeinsame Maßnahmen erarbeiten und vorschlagen können. Die Ko-Legislatoren haben diesen Mechanismus sinnvoll ergänzt. Im Trilogergebnis muss aus Sicht der Medienaufsicht ein klares Verfahren und eine eindeutige Benennung der unter den Anwendungsbereich fallenden Anbieter stehen. Die Ursache des Problems gilt es mittelfristig in einer Revision der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste anzugehen.

Dazu im Einzelnen:

B.    Konkrete Problempunkte und Lösungsansätze

Neben diesen grundlegenden Ausführungen regen die Medienanstalten konkret an, folgende Punkte sorgfältig zu bewerten und gegebenenfalls im Sinne eines effektiven Schutzes der Vielfalt und der Nutzerinnen und Nutzer anzupassen, damit der EMFA seine grundsätzlich unterstützenswerten Ziele erreichen kann:

1. Aufsichtsstruktur und Europäisches Gremium für Mediendienste

Die Medienanstalten begrüßen das klare Bekenntnis der Trilogparteien zur Unabhängigkeit und Staatsferne der nationalen Behörden und des Gremiums in Artikel 9 des Vorschlags. In der Sicherung einer freien, demokratischen und vielfältigen Medienlandschaft ist eine unabhängige Aufsicht ein essenzieller Garant.

1.1. Inhaltliche Unabhängigkeit (Artikel 12 bis 15 EMFA-Entwurf)

Sowohl der Text des Rates als auch der Text des Parlaments weisen eine eindeutige Verbesserung der im Kommissionsvorschlag vorgeschlagenen Formulierungen auf. So hatte die Kommission stets vorgesehen, dass Entscheidungen und Stellungnahmen des Gremiums „im Einvernehmen mit der Kommission“ zu treffen seien. Der Rat hat in seiner Allgemeinen Ausrichtung weitgehend die Formulierung „in Abstimmung mit der Kommission“ gewählt. Das Parlament hingegen streicht die Beteiligung der Kommission an Meinungsbildungsprozessen des Gremiums vollständig. Beide Institutionen gestehen dem Gremium grundlegend auch eine Eigeninitiative zu. Damit könnte es nicht nur auf Bitten der Kommission hin tätig werden.

Aus Sicht der Medienaufsicht ist der Textentwurf des Europäischen Parlaments hier eindeutig vorzuziehen. Gerade bei den Inhalten eigener Stellungnahmen bedarf es einer größtmöglichen Autonomie des Gremiums. Als Beratungsgruppe der EU-Kommission sollte das Gremium nicht darauf angewiesen sein, seine Expertenmeinung zunächst mit der zu beratenden Kommission abstimmen oder gar ein Einvernehmen mit ihr aushandeln zu müssen.

1.2. Strukturelle Ausgestaltung des Gremiums (Artikel 10 und 11a EMFA-Entwurf)

Die Ko-Legislatoren haben die strukturellen Grundbedingungen des Gremiums sinnvoll ausgebaut. So begrüßen die Medienanstalten explizit die vom EU-Parlament in Artikel 10 Absatz 4 vorgeschlagene Lenkungsgruppe des Gremiums, die den in der Praxis der ERGA etablierten Vorstand in das Gremium überführt. Durch die Lenkungsgruppe kann die Arbeit des Gremiums strategisch begleitet und der Vorsitz unterstützt werden. Dies kann gerade kleineren Regulierern dabei helfen, eine aktive Rolle in der Gestaltung der Arbeit des Gremiums auszufüllen.

Die vom Parlament in Artikel 11a vorgesehene Expertengruppe des Gremiums birgt allerdings die Gefahr, eine weitere bürokratisierende Struktur auf das Gremium für Mediendienste aufzusetzen. Damit die Arbeit des Gremiums nicht durch ein kompliziertes Befassungskonstrukt der einzelnen Gruppen verlangsamt wird, regen die Medienanstalten an, die Expertengruppe nur in Fällen um Stellungnahme zu bitten, die Bereiche betreffen, die nicht in den audio-visuellen Sektor fallen und sie auch nur dann einzuberufen, wenn eine Einschätzung zu einem konkreten Fall benötigt wird.

1.3. Strukturelle Ausgestaltung des Sekretariats (Artikel 11 EMFA-Entwurf)

Zudem begrüßen die Medienanstalten die Institutionalisierung der Koordination und Zusammenarbeit der europäischen Medienregulierer durch die Schaffung eines eigenen Sekretariats für das neue Gremium (Artikel 11). Ein solches sichert die abrisslose Unterstützung des Gremiums bei administrativen Aufgaben und kann es so auch kleineren Aufsichtsbehörden ermöglichen, sich aktiv an der inhaltlichen Gestaltung der Arbeit des Gremiums zu beteiligen.

Auf der anderen Seite ersteht aus der Hoheit über die Administration einer Einrichtung auch ein Einfluss auf die Abläufe und Verfahrensschritte. Deshalb sollte die Verfahrenshoheit beim Gremium allein oder einer unabhängigen, nur dem Gremium unterstehenden Stelle liegen.

Parlament und Rat haben Änderungen am Kommissionstext vorgeschlagen, die die strukturelle Unabhängigkeit erhöhen sollen. Das Parlament schlägt hier vor, das Gremium grundlegend mit eigener Rechtspersönlichkeit auszustatten. Der Rat schlägt kleinere Änderungen vor, die die Autonomie des Gremiums und seines Vorsitzenden stärken sollen.

Aus Sicht der Medienanstalten sollte hier ein Kompromiss angestrebt werden, der die maximale Unabhängigkeit des Gremiums sichert. Denkbar wäre zunächst die strukturelle Abkopplung des Sekretariats von der EU-Kommission, indem dem Sekretariat eine Rechtspersönlichkeit zugestanden wird. Es wäre zudem als zweitbeste Option denkbar, eine Struktur zu finden, die die Mitarbeitenden des Sekretariats inhaltlich allein ans Gremium zu knüpft. So könnte beispielsweise das Sekretariat von einer Person geleitet werden, die zwar aus Kommissionsmitteln finanziert, aber vom Gremium ausgewählt wird. Daneben wäre es denkbar, das Sekretariat durch die Aufnahme nationaler Experten weiter von den Kommissionsdiensten zu lösen.

2. Inhaltliche Vorgaben

2.1. Medienprivileg (Artikel 17 EMFA-Entwurf)

Die Medienanstalten begrüßen das klare Bekenntnis beider Institutionen zu einem wirksamen Schutzmechanismus für Inhalte auf Online-Plattformen, die eindeutig von solchen Mediendiensteanbeitern stammen, die einer nationalen Medienaufsicht unterliegen.

Durch den gestärkten Designationsmechanismus in Absatz 1, den beide Ko-Legislatoren um die Bedingung ergänzen, dass der Mediendienst bereits einer Aufsichtsbehörde oder -stelle unterliegt, kann eine Ausnutzung durch desinformierende Akteure verhindert werden. Das Europäische Parlament hat mit Artikel 17 Absatz 2a zudem einen Mechanismus vorgeschlagen, der klarmacht, dass der Medienaufsicht bei der Entscheidung über Inhalte der durch sie beaufsichtigten Mediendienste eine entscheidende Rolle zukommen muss. Die Medienanstalten unterstützen diesen Ansatz explizit.

In der Gesamtschau enthält der Mechanismus, den das Parlament vorschlägt, damit die zwei wesentlichen Elemente europäischer Medienaufsichtsregime: Eine wirksame ex-ante Prüfung, ob ein Mediendienst so ausgestaltet ist, dass er die medienrechtlichen Bestimmungen eines Mitgliedstaates erfüllen kann. Und zweitens überlässt es der Vorschlag im eskalierten Einzelfall der jeweils zuständigen Medienaufsichtsbehörde oder -stelle, eine finale Entscheidung über die Sichtbarkeit eines Inhaltes zu treffen.

Damit kann verhindert werden, dass eine Doppelkontrolle redaktioneller Inhalte stattfindet, indem sie sich zusätzlich an die Allgemeinen Geschäftsbedingungen von Plattformen halten müssen. Diese basieren auf amerikanischen oder chinesischen Wertesystemen und können damit jeweils im Einzelfall zu milderen oder strengeren Entscheidungen führen als es das jeweilig gültige nationale Medienrecht vorsehen würde.

2.2. Sender aus Drittstaaten (Artikel 16 EMFA-Entwurf)

Die Medienanstalten begrüßen den Fortschritt, den Rat und Parlament bei der Ausgestaltung eines wirksamen Mechanismus zur Koordination bei Maßnahmen gegenüber Sendern aus Drittstaaten gemacht haben. Konkret regen die Mitgliedstaaten jedoch zwei Verbesserungen an:

  1. Die Medienastalten befürworten in Bezug auf den Anwendungsbereich der Norm die Formulierung, die der Rat vorgeschlagen hat. Demnach soll das Verfahren aus Artikel 16 für „services originating from outside the Union“ gelten. Mit dieser Formulierung wird deutlicher, dass alle Dienste gemeint sind – auch solche, die gemäß Artikel 2 Absatz 4 AVMD-RL unter die territoriale Zuständigkeit eines Mitgliedstaates fallen, aber nicht in einem Mitgliedstaat der Union niedergelassen („established“) sind.
  2. Der Mechanismus zur Koordination von Maßnahmen sollte in einer Weise ausgestaltet sein, der es Aufsichtsbehörden ermöglicht, eine Empfehlung des Gremiums bei ihren Maßnahmen gegenüber Mediendiensten aus Drittstaaten zu berücksichtigen. Dafür könnte man eine ad-hoc einzurichtende Fünfergruppe aus Mitgliedern des Gremiums damit beauftragen, ein Votum abzugeben, wenn eine Aufsichtsbehörde eine Maßnahme von der territorial zuständigen Behörde einfordert. Der vom Parlament in Absatz 2c vorgeschlagene zusätzliche Mechanismus, birgt hingegen das Risiko, bestehende bilaterale Kooperationsmechanismen zu überlagern. Eine Befassung des Gremiums ist diesem Vorschlag daher vorzuziehen.

Schließlich merken die Medienanstalten an, dass das konkrete Problem, für das Artikel 16 EMFA im Einzelfall Abhilfe schaffen kann, in den Rechtshoheitskriterien des Artikel 2 Absatz 4 AVMD-RL begründet liegt. Mittelfristig sollte diese Bestimmung in der AVMD-RL so angepasst werden, dass Sender aus Drittstaaten nicht per se und de facto unter den Schutzschirm des Herkunftslandprinzips fallen, wenn ihr einziger Ankerpunkt an den Binnenmarkt in ihrer technischen Verbreitung liegt.

Berlin, 13. Dezember 2022

European Media Freedom Act (EMFA)

Positionspapier der Medienanstalten zum Verordnungsvorschlag der EU-Kommission

A. Vorbemerkung

Die Medienanstalten begrüßen den Verordnungsentwurf der Europäischen Kommission für ein Europäisches Medienfreiheitsgesetz in seiner prinzipiellen Ausrichtung. Auch im Medienbereich muss den Grundwerten der Europäischen Union Rechnung getragen werden. Das Ziel, Freiheit und Unabhängigkeit der Medien in der Europäischen Union zu schützen, ist daher ausdrücklich unterstützenswert.

Konkret hervorzuheben ist dabei der geplante Rückgriff auf strukturierte Mechanismen zur Kooperation unter den europäischen Medienaufsichtsbehörden im Rahmen eines unabhängigen europäischen Gremiums. Hier lehnt sich der der Vorschlag stark an das seit 2020 bestehende Memorandum of Understanding der ERGA an.

Daneben begrüßen die Medienanstalten, dass die Kommission im Rahmen des EMFA medienspezifische Debatten aufnimmt, die in der Diskussion rund um den Digital Services Act aufgekommen sind.

Trotz dieser begrüßenswerten Grundausrichtung sind die Medienanstalten ernsthaft besorgt über die faktische Abhängigkeit und fehlende Entscheidungsfreiheit des Europäischen Gremiums für Mediendienste (siehe ausführlich Punkt C.1) sowie den wenig ausdifferenzierten Umgang mit Anbietern aus Drittstaaten (siehe dazu Punkt C.2.1).

In der Analyse des Textes kommen die Medienanstalten zum Ergebnis, dass die Europäische Kommission durchaus einige Probleme erkannt hat, mit denen sich die Medienlandschaften in der EU konfrontiert sehen. An einigen Stellen fehlt der Initiative allerdings der Mut, für diese Probleme die notwendigen Lösungswege vorzuschlagen.

Dazu im Einzelnen (selektiv hinsichtlich der Relevanz für die Medienaufsicht):

B. Rechtsgrundlage und Kompetenzfrage

Die Europäische Kommission leitet ihre Regelungskompetenz aus Artikel 114 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ab. Diese Ableitung begründet sie aus dem Ziel des Vorschlages, Schranken für Investitionen und grenzüberschreitende Markttransaktionen zu senken. So soll nicht nur eine positive Umgebung für das freie Angebot von Mediendiensten in der EU geschaffen werden, sondern zusätzlich zu einem diverseren und pluralistischen Medienangebot für Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen beigetragen werden. Auf diese Weise stellt sie eine Argumentation auf, die aus einer Binnenmarktlogik heraus das Ergreifen medienvielfaltsrelevanter Maßnahmen ermöglicht.

Diese Argumentationskette wirkt konstruiert und birgt die Gefahr, originär mitgliedstaatliche Kompetenzbereiche weiter auf die EU zu konzentrieren. Die Medienanstalten schließen sich der Kritik der Stellungnahme des Bundesrates vom 25. November 2022 zu der Wahl der Rechtsgrundlage an, werben aber gleichzeitig für eine konstruktive Debatte hin zu einem zielgerichteten EMFA, der seine begrüßenswerten Aspekte weiterverfolgt.

C. Konkrete Problempunkte und Lösungsansätze

Neben diesen grundlegenden Ausführungen regen die Medienanstalten konkret an, folgende Punkte sorgfältig zu bewerten und gegebenenfalls im Sinne eines effektiven Schutzes der Vielfalt und der Nutzerinnen und Nutzer anzupassen, damit der EMFA seine grundsätzlich unterstützenswerten Ziele erreichen kann:

1. Aufsichtsstruktur und Europäisches Gremium für Mediendienste

Die Medienanstalten begrüßen die Initiative der Europäischen Kommission, auf die Arbeit der ERGA zurückzugreifen. Eine Stärkung der ERGA ist vor dem Hintergrund immer vielfältigerer Aufgaben und ihres Vorreiterstatus im Voranbringen grenzüberschreitender Kooperationsmechanismen (vor allem materialisiert in ihrem Memorandum of Understanding) folgerichtig.

Die Medienanstalten begrüßen zudem das klare Bekenntnis der Kommission zur Unabhängigkeit und Staatsferne der nationalen Behörden und des Gremiums in Artikel 9 des Vorschlags. In der Sicherung einer freien, demokratischen und vielfältigen Medienlandschaft ist eine unabhängige Aufsicht ein essenzieller Garant.

1.1. Inhaltliche Unabhängigkeit

Im Verlaufe der später aufgestellten Verfahrensstrukturen widerspricht der Vorschlag allerdings diesem Grundprinzip, indem er der EU-Kommission wiederholt Eingriffskompetenzen einräumt und Abstimmungen mit der Kommission verlangt. Dies gilt für alle relevanten Verfahren in den Artikeln 12 bis 21 und verstößt gegen die Unabhängigkeitsanforderungen.

Die Medienanstalten schlagen vor, zum einen in den entsprechenden Artikeln jegliches Einvernahmeerfordernis zu streichen. Zum anderen muss stets auch ein eigeninitiatives Tätigwerden des Gremiums neben etwaigen Ersuchen der Kommission möglich sein.

1.2. Strukturelle Unabhängigkeit

Die Medienanstalten begrüßen die Institutionalisierung der Koordination und Zusammenarbeit der europäischen Medienregulierer durch die Schaffung eines eigenen Sekretariats für das neue Gremium bei der Europäischen Kommission (Artikel 11).

Eine derartige Einrichtung sichert eine stabile und abrisslose Unterstützung der Administration des Gremiums. Die Intensität der Arbeit der im Gremium zusammengeschlossenen Medienregulierungsbehörden wird dadurch weniger abhängig von der Schlagkraft des jeweiligen Vorsitzlandes. Auch die nicht immer logische Arbeitsdenkweise in Kalender- bzw. Vorsitzjahren kann dadurch aufgebrochen werden.

Allerdings erhöht ein bei der Kommission angesiedeltes Sekretariat die Gefahr einer Abhängigkeit von der Europäischen Kommission, insbesondere von deren internen Prozessen und Verwaltungsabläufen.

Im Wege der Geschäftsordnung des Gremiums muss deshalb sichergestellt werden, dass das Sekretariat abstimmungsorganisatorisch ausschließlich dem jeweiligen Vorsitzenden des Gremiums untersteht.

2. Inhaltliche Vorgaben

2.1. Sender aus Drittstaaten (Artikel 16 EMFA-Entwurf)

Die Medienanstalten begrüßen den erkennbaren Versuch der Europäischen Kommission, mit Artikel 16 auf die Durchsetzungsschwierigkeiten gegenüber Anbietern aus Drittstaaten zu reagieren, die unter Einsatz fragwürdiger Mittel Einfluss auf den Meinungsbildungsprozess in der EU nehmen.

Allerdings ist der Artikel zur Erreichung dieses Ziels in der gegenwärtigen Form nicht geeignet.

Zum einen bietet er durch das Abstellen auf eine „Niederlassung“ außerhalb der Union keine ausreichende und rechtssichere Abgrenzung zu den Verfahren der AVMD-Richtlinie, die auch bei einer reinen Satellitenverbreitung über einen Satelliten eines EU-Mitgliedstaats greifen. Die Maßnahmen nach Artikel 16 beheben insofern nicht die mit den Verfahren nach der AVMD-Richtlinie einhergehenden Unzulänglichkeiten bei der grenzüberschreitenden Rechtsdurchsetzung.

Um eine tatsächliche Verbesserung herbeizuführen, muss Artikel 16 so gefasst sein, dass eine Aufsichtsbehörde im Destinationsland bei ernsten Verstößen in der Lage ist, auf der Grundlage eines zustimmenden Votums einer ad-hoc-Gruppe des Gremiums die Behörde im Herkunftsland zum tatsächlichen Handeln gegen den einheimischen Anbieter aufzufordern.

Zum anderen sieht Artikel 16 für Sachverhalte, die sich vollkommen außerhalb des EU-Binnenmarktes abspielen, die bedingungslose Befassung des Gremiums vor, obwohl derartige Maßnahmen wegen des Fehlens eines Herkunftslandprinzips in der originären Zuständigkeit eines jeden Mitgliedstaates liegen und daher nicht per se eine europäische Dimension aufweisen.

Das Gremium sollte nur dann einschreiten, wenn der betreffende Fall beziehungsweise die Aktion einer nationalen Aufsichtsbehörde ein grenzüberschreitendes, europäisches Element hat und eine ad-hoc-Gruppe des Gremiums eine Befassung durch das Gremium verlangt.

2.2. Interventionsmöglichkeit der Europäischen Kommission bei nationalen Entscheidungen (Artikel 20 und Artikel 21 EMFA-Entwurf)

Artikel 20 Absatz 4 EMFA-Entwurf sieht Interventionsmöglichkeiten für die Europäische Kommission vor, wenn nationale Entscheidungen relevant für den Binnenmarkt sind – auch abweichend von einer Stellungnahme des Gremiums.

Zudem sieht Artikel 21 Absatz 6 i. V. m. Erwägungsgrund 43 eine unabhängige Stellungnahmemöglichkeit der Europäischen Kommission bei Entscheidungen nationaler Behörden zu Marktkonzentrationsbewertungen vor. Auch hier kann die Kommission am Gremium vorbei eine eigene Bewertung anstellen.

Diese Mechanismen unterliegen keinen ausreichenden Eingriffshürden, die die Stellungnahme- und Interventionskompetenz der Europäischen Kommission auf angemessene Fallkonstellationen begrenzen. Im Rahmen der Ausführung ihrer Aufgabe als Hüterin der Verträge sollte die Kommission nur dann eingreifen und eine aktive Rolle einnehmen, wenn systemische Verstöße vorliegen.

2.3. Leitlinienkompetenz der Europäischen Kommission (Artikel 15 und 21 EMFA-Entwurf)

An mehreren Stellen des Verordnungsvorschlages sieht die Kommission eine eigene Leitlinienkompetenz vor; so beispielsweise bei nationalen Kriterien für Marktkonzentrationsmechanismen.

Vor allem ist die in Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe a des Verordnungsvorschlages vorgesehene Leitlinienkompetenz der Kommission in Bezug auf Artikel 7a der AVMD-Richtlinie bedenklich. Dieser sieht für die Mitgliedstaaten hohe Flexibilität in der Ausgestaltung der Hervorhebung von Inhalten von allgemeinem Interesse vor. Im Sinne eines auf die nationalen Spezifika zugeschnittenen Angebotes, das dem öffentlichen Interesse dient, stiftet die Offenheit der Norm einen dem Regulierungszweck zuträglichen Sinn.

Bestehende nationale Ansätze zur Hervorhebung von Inhalten von öffentlichem Interesse sollten nicht durch die Satzungskompetenz der Europäischen Kommission konterkariert werden. Das erscheint auch vor dem Hintergrund der in der Einleitung gemachten Ausführungen zur Gesetzgebungszuständigkeit nicht vertretbar. Denkbar wäre ein Rückgriff auf das Gremium zur Aufstellung unverbindlicher Empfehlungen.

2.4. Medienprivileg (Artikel 17 EMFA-Entwurf)

In Artikel 17 nimmt der Verordnungsvorschlag eine Debatte aus den Beratungen des Digital Services Act auf. Diese Aufnahme des Schutzes redaktioneller Inhalte vor unverhältnismäßigen Einschränkungen durch Online-Plattformen auf Basis ihrer allgemeinen Geschäftsbedingungen ist zu begrüßen. Es muss aber tatsächlich sichergestellt werden, dass bereits national beaufsichtigte Angebote nicht erneut durch Plattformen überprüft werden.

Der vorgeschlagene Mechanismus kann diesen Zweck noch nicht erfüllen. Das Verfahren zur vorherigen Information durch die Plattform an den Mediendiensteanbieter stellt noch lange keinen effektiven Schutz der bereits regulierten Inhalte vor einer Doppelkontrolle dar

2.5. Konkrete Anwendung (Kapitel II, v.a. Artikel 3 und 4 EMFA-Entwurf)

In Kapitel II des vorliegenden Entwurfes ist stets unklar, wie und durch wen eine konkrete Anwendung der Bestimmungen erfolgen soll.  Da für den EMFA die Rechtsform einer Verordnung beabsichtigt ist, sollte hier klargestellt werden, wie bei Verstößen konkret vorzugehen ist.

Es besteht aus Sicht der Medienanstalten keine Notwendigkeit, Aufsichtsbehörden und Mitgliedstaaten unter eine weitere Aufsichtsinstanz zu stellen. In Fällen von Verstößen gegen die Bestimmungen des Artikel 4 sollte der Rechtsweg ausreichende Entscheidungsmechanismen bereithalten. In Fällen, in denen Mitgliedstaaten systematisch und schwerwiegend gegen die Prinzipien der Artikel 3 und 4 verstoßen, ist es die Aufgabe der Europäischen Kommission, im Rahmen ihrer Rolle als Hüterin der Verträge tätig zu werden.

2.6. Unabhängigkeitsgarantien für Mediendienstanbieter, die Nachrichten und Inhalte zur aktuellen Information bereitstellen (Artikel 6 Absatz 2 EMFA-Entwurf)

Die Medienanstalten begrüßen ausdrücklich das Recht auf die
Unabhängigkeit redaktioneller Entscheidungen. Ein solches Recht darf allerdings keineswegs in einer Weise formuliert sein, dass daraus eine Einschränkung der nationalen Systeme zur Sicherung der Medienvielfalt resultiert.

Eine vielfältige Medienlandschaft lebt zwangsläufig von der pluralen Ausgestaltung des Angebots. Entsprechend kann auch eine Tendenz in der Berichterstattung – im angemessenen Rahmen – einer vielfältigen Medienlandschaft mithin zuträglich sein. Folglich fordern die Medienanstalten, die Formulierung des Artikel 6 in einer Weise anzupassen, die eine vielfaltsbeeinträchtigende Wirkung ausschließt.

Hassrede im Netz

17.01.2020

Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Hasskriminalität

Einleitung

Am 18. Dezember 2019 veröffentlichte das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) den Referentenentwurf für ein "Gesetz zur Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Hasskriminalität". Mit diesem Gesetz sollen mehrere Punkte des von der Bundesregierung am 30.Oktober 2019 beschlossenen Maßnahmenpakets gegen Rechtsextremismus und Hasskriminalität umgesetzt werden.

Eine zentrale Neuerung ist die Regelung zu einem neuen § 3 a NetzDG, der eine Meldepflicht für Anbieter von sozialen Netzwerken an das BKA vorschreibt, sofern das Netzwerk einen Inhalt wegen Verdachts auf einschlägige Straftaten entfernt oder gesperrt hat. Zusammen mit der Meldung sind die Daten desjenigen zu übermitteln, der den Inhalt bereitgestellt oder geteilt hat.

Darüber hinaus werden einschlägige Straftatbestände geschaffen bzw. präzisiert und Regelungen zum Sammeln und Melden von Verkehrs- und Nutzungsdaten sowie für die Meldung entsprechender Inhalte vorgesehen. Zudem wird in § 15 a TMG-E im Zusammenhang mit Straftaten, deren Ahndung für den Schutz der demokratischen und pluralistischen Gesellschaft von Bedeutung ist sowie mit Straftaten im Zusammenhang mit Kinderpornografie das Auskunftsverfahren überarbeitet. Insbesondere werden Regelungen zur Auskunft über sog. Bestands- und Nutzungsdaten gegenüber Behörden neu geregelt.

Die Medienanstalten teilen die dem Gesetzesentwurf zugrundeliegende Zielsetzung, die grundgesetzlich garantierte Meinungsäußerungsfreiheit auch im Netz zu schützen. Diese Freiheit des Einzelnen ist gegen Drohungen, Beleidigungen oder Hetze zu schützen. Diejenigen, die gegen entsprechende Straftatbestände verstoßen, sind daher zur Verantwortung zu ziehen.

Die Landesmedienanstalten verfügen bereits über vielfältige entsprechende Erfahrungen aus ihrer Arbeit. Zum einen unter dem Gesichtspunkt des Jugendmedienschutzes als die für die Ahndung von  Ordnungswidrigkeiten in diesem Bereich zuständigen Stellen. Zum anderen aus erfolgreichen Länderinitiativen wie unter anderem „Verfolgen statt nur Löschen – Rechtsdurchsetzung im Internet“ (NRW), „Justiz und Medien – Konsequenz gegen Hass im Internet“ (Bayern). In Zusammenarbeit mit Medienhäusern und Strafverfolgungsbehörden werden hier strafrechtlich relevante Äußerungen zur Anzeige gebracht und einer Strafverfolgung zugeführt oder in eigener Zuständigkeit verfolgt.

Angesichts der sich überschneidenden Handlungsfelder wäre eine Einbeziehung der bereits bestehenden Medienaufsichtsstruktur in angemessenen Umfang sinnvoll und hilfreich, woran es dem Entwurf hingegen fehlt. Dies erscheint neben dem Gebot der Staatsferne auch aus pragmatischen Erwägungen nicht zielgerecht. Nur eine Berücksichtigung der Medienaufsicht in den Ländern kann einen umfassenden Ansatz auch außerhalb der strafrechtlich relevanten Konstellationen gewährleisten.

Zudem kann nur über die Einbeziehung der staatsfernen Medienaufsicht auch einer Balance zwischen individuellen Schutzgütern und einem Schutz der Meinungsfreiheit gewährleistet werden. Im Einzelnen bedeutet dies:

1 Änderung des Telemediengesetzes

Im Zusammenhang mit der Schaffung eines geregelten Auskunftsverfahrens für Bestands- und Nutzungsdaten von geschäftsmäßig agierenden Telemediendiensten wird angeregt, auch den Medienanstalten einen Auskunftsanspruch gegenüber Plattformbetreibern zukommen zu lassen, damit wir unserer Aufgabe, die Einhaltung der medienrechtlichen Vorschriften zu gewährleisten, gerecht werden können. In der Stellungnahme der Medienanstalten vom 23.08.2019 zum Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Telemediengesetzes und zur Änderung weiterer Gesetze wurde darauf hingewiesen, dass das Fehlen eines Auskunftsanspruchs für die Medienanstalten ein erhebliches Problem im Rechtsvollzug darstellt.

Grundsätzlich sehen sich die Medienanstalten im aktuellen Entwurf im Bereich der Ordnungswidrigkeitsverfahren von § 15 a Abs. 1 Satz 1 i. V .m. Abs. 3 Nr. 1 TMG mit umfasst. § 15 a Abs. 2 TMG-E besagt aber, dass

„die Auskunft nur erteilt werden darf, soweit eine in Absatz 3 genannte Stelle dies unter Angabe einer gesetzlichen Bestimmung, die ihr eine Erhebung der in Absatz 1 in Bezug genommen Daten erlaubt, […]“

in Textform beantragt. Eine solche gesetzliche Bestimmung zur Datenerhebung durch die Medienanstalten liegt jedoch nicht vor. Um einen effektiven Rechtsvollzug zu ermöglichen, ist eine solche Bestimmung  unabdingbar.

Vorbild könnte dabei die durch den Referentenentwurf angestrebte Änderung des Bundeskriminalamtgesetzes (§ 10 Abs. 1 Satz 2 BKAG) sein. Die Medienanstalten regen deshalb die Schaffung einer gesetzlichen Bestimmung an, die ihnen die Erhebung der für ihre Aufgaben notwendigen Daten im Sinne der § 14 Abs. 1 und § 15 Abs. 1 TMG ermöglicht. Außerdem wird die Erweiterung des § 15 a Abs. 3 auf die „zur Erfüllung der Aufgaben der für die Telemedienaufsicht zuständigen Behörden“ angeregt.

Aus Sicht der Medienaufsicht sind dabei die personenbezogenen Daten hinreichend aber auch notwendig, die eine Identifikation und Adressierung desjenigen, der straf- und medienrechtlich relevante Inhalte verbreitet, zuverlässig ermöglichen, um eventuelle Ordnungswidrigkeiten, die nicht auch einen Straftatbestand darstellen, ahnden zu können.

2 Änderung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes

  • Die Medienanstalten begrüßen den Ansatz, rechtswidrige Inhalte nicht nur zu löschen, bzw. durch den Plattformbetreiber oder Intermediär löschen zu lassen, sondern die Verursacher strafrechtlich zur Rechenschaft zu ziehen. Dieses Vorgehen entspricht den oben bereits genannten Länderinitiativen.
  • Im nun vorliegenden Entwurf wird jedoch - anders als bei den oben genannten Länderinitiativen - ein kooperativer Ansatz mit einem Zusammenspiel von Akteuren, die sich in der Vergangenheit bereits erfolgreich der Problematik angenommen haben, leider nicht verfolgt. Ratsam wäre in jedem Fall ein Austausch zwischen der neu geschaffenen Stelle beim Bundeskriminalamt und den bereits mit der Thematik befassten Medienanstalten, um Ressourcen sinnvoll zu nutzen und die Expertise der Medienanstalten in Bezug auf die Sicherung der Meinungsfreiheit einzubinden. Medienanstalten und Strafverfolgungsbehörden der Länder können diesen Prozess effektiv unterstützen.
  • Im Zusammenspiel der geplanten Änderungen erscheint derzeit beispielsweise noch unklar, ob und wie im Rahmen der verschiedenen Auskunftsansprüche und -verfahren sowie der neuen Meldepflicht die gerichtsfeste Beweissicherung von Verstößen für anschließende Strafverfahren erfolgen soll. Es muss sichergestellt werden, dass alle erheblichen Daten in einer bei Gericht verwertbaren Form zu der zuständigen Staatsanwaltschaft gelangen. Hier könnte auf die Erfahrungen der Projekte der Medienanstalten zurückgegriffen werden.
  • § 3 a NetzDG sieht vor, dass Anbieter von sozialen Netzwerken dem Bundeskriminalamt als Zentralstelle Inhalte dann übermittelt, wenn „konkrete Anhaltspunkte“ dafür bestehen, dass einer der  aufgelisteten Tatbestände erfüllt und nicht gerechtfertigt ist. Die Abwägung, in welchem Fall Aussagen von der Meinungsfreiheit gedeckt sind und wann diese Grenze überschritten wurde, ist schon aufgrund der Komplexität der Rechts- und Abwägungsfrage eine klassische Aufgabe der Justiz. Im Bereich der Exekutive kann eine solche Aufgabe jedoch nicht der Wirtschaft übertragen werden. Die Medienanstalten regen daher an, die Frage, wie viel der staatlichen Strafverfolgungsaufgaben den sozialen Netzwerken überlassen werden sollen, einer intensiven Neubewertung zu unterziehen und bei einer zu erarbeitenden Lösung insbesondere die Medienaufsicht mitzuberücksichtigen.

Jugendmedienschutz

Künstliche Intelligenz

20.03.2024

KI und Medien – Vielfalt stärken, Verantwortung regeln, Vertrauen wahren

Künstliche Intelligenz (KI) birgt als Schlüsseltechnologie der Zukunft sowohl erhebliches Potenzial als auch evidente Herausforderungen – so auch für die Medienvielfalt und öffentliche Meinungsbildung.

Eine zeitgemäße Medienaufsicht muss diese beiden Seiten in den Blick nehmen, Impulse setzen und die wachsende Rolle von KI bei der Erstellung, Distribution und Rezeption von Medieninhalten im Blick behalten.

Es bedarf weiterhin einer Stärkung von KI-Kompetenzen, die durch eine umfassende Integration in Bildungscurricula und gezielte Fortbildungsprogramme gekennzeichnet ist.

Nachstehend leuchten die Medienanstalten die für ihre Arbeit im Bereich der Regulierung sowie der Förderung von Medienkompetenzen wesentlichen Anschlussstellen aus. Es bedarf einer medienrechtlichen KI-Regulierung, denn es lässt sich schon jetzt erkennen, dass mit dem AI-Act zumindest für den Bereich des Medienrechts eher neue Fragen aufkommen, als dass Antworten gegeben werden. Die Medienanstalten beschäftigen sich intensiv mit dem Thema KI in Medien, sie wollen den Medienanbietern einen rechtssicheren und innovativen Einsatz von KI in der Produktion und Distribution von Medieninhalten eröffnen.

Mit den nachstehenden ersten Forderungen, die insbesondere die Herausforderungen für die Medienvielfalt und öffentliche Meinungsbildung in den Blick nehmen, leisten die Medienanstalten ihren Beitrag zu einer
Debatte, die sich im Fluss befindet. Die folgenden Regulierungsansätze bedürfen daher einer regelmäßigen Evaluierung.

Vielfalt stärken

Problembeschreibung:

Demokratische Gesellschaften leben von der Pluralität und dem Aushandeln von Meinungen. Daher stellen potentiell vielfaltsverengende Technologien nicht nur eine abstrakte, sondern konkrete Gefahr für die edien- und Meinungsvielfalt dar. Der Einsatz von KI darf daher das medienrechtlich übergeordnete Ziel der Vielfaltssicherung nicht beeinträchtigen. Dabei geht es nicht nur um die Vielzahl der Meinungen, Perspektiven und Informationen, sondern insbesondere um das Sichtbarmachen dieser.

An diesem Punkt, nämlich am öffentlichen Meinungsbildungsprozess, setzt die Aufsichtstätigkeit der Medienanstalten an. Dies ist umso relevanter, wenn KI bei der Produktion von journalistischen Medienangeboten zum Einsatz kommt. Die Wahrung von Perspektivenvielfalt ist hierbei von besonderer Bedeutung.

Ansätze und Forderungen:

Bei Konfigurierung und Training von KI-Chatbots u.a. Ausgabesystemen aus LLMs ist Multiperspektivität in ihrer grundsätzlich vielfaltssichernden Bedeutung zu wahren, d.h., es ist darauf hinzuwirken und transparent zu machen, wie beim Einsatz von KI den Gefahren einer Vielfaltsverengung entgegengewirkt wird und eine möglichst breite, vielfältige Ausleuchtung statt enger Sichtweise und Festlegung gewährleistet ist.

Zertifikate und Prüfszenarien für KI-Anwendungen, die für die Generierung und Verbreitung von Medieninhalten zum Einsatz kommen sollen, müssen im Sinne des AI Acts Kriterien enthalten und Vorkehrungen  vorsehen, um diese Vielfalt bei der Nutzung von KI zu sichern. Die Medienanstalten als staatsfern organisierte Aufsichtsbehörden sind hierbei in ihren Zuständigkeitsgebieten einzubeziehen.

Verantwortung regeln

Problembeschreibung:

Durch den Einsatz von KI wird gerade der sensible Bereich der öffentlichen Meinungsbildung berührt. Journalistisch-redaktionelle Angebote wirken in besonderem Maße auf die öffentliche Meinungsbildung, da sie für sich in Anspruch nehmen, Fakten aufzubereiten und entsprechend abwägend zu berichten. Aus diesem Grund haben diese Anbieter bei ihrer Arbeit seit jeher gewissen journalistischen Sorgfaltspflichten und  Programmgrundsätzen zu entsprechen, welche die Medienanstalten im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags überprüfen.

Dieser Gedanke der besonderen Verantwortung als journalistisch-redaktionellem Medienangebot ist auf den Einsatz von KI zu übertragen. Medienschaffende haben deshalb beim Einsatz von KI besondere Prüfpflichten und Anforderungen zu erfüllen, insbesondere um Manipulationen auszuschließen.

„Recherche ist unverzichtbares Instrument journalistischer Sorgfalt. Zur Veröffentlichung bestimmte Informationen … sind mit der nach den Umständen gebotenen Sorgfalt auf ihren Wahrheitsgehalt zu prüfen …“ (Ziff. 2 Deutscher Pressekodex). Diese Ex-Ante-Verpflichtungen zur Erfüllung journalistischer Sorgfaltspflichten dürfen durch die Nutzung von KI nicht umgangen oder ausgehöhlt werden. Einer etwaigen Verantwortungsdiffusion ist in diesem sensiblen Bereich frühzeitig entgegenzutreten.

Die Auswahl, Zusammenstellung und Verbreitung KI-gestützter audiovisueller Angebote stellt eine redaktionelle Leistung dar, weshalb auch medienrechtlich für den Inhalt Verantwortung übernommen werden kann und muss.

Bei mit Empfehlung verbundenen Technologien kommt KI eine besonders lenkende Funktion zu, da sie darüber entscheidet, was für die Nutzenenden wahrnehmbar wird und was nicht. Besonders risikoreich ist dies, weil die wachsenden Datenmengen in ihrer Konzentration bei wenigen Tech-Unternehmen liegen.

Ansätze und Forderungen:

Der Einsatz von KI ändert nichts an der grundsätzlichen Verantwortung für den Inhalt des Anbieters bzw. der Anbieterin. Für automatisierte und (rein) KI-generierte bzw. -manipulierte Inhalte besteht eine uneingeschränkte
Haftung wie bei sonstigen redaktionellen, menschenverantworteten Veröffentlichungen. Die Verantwortung für KI-generierte Inhalte und Prozesse liegt bei den die KI-einsetzenden Medienanbietern bzw. Redaktionen.

Es sind Vorkehrungen mitzudenken, die es erlauben, für die Inhalte weiterhin und in gleichem Umfang die Verantwortung zu übernehmen. Diese können in Kontrollmechanismen bestehen, die Inhalte vor ihrer Verbreitung
überprüfen oder in Ex-Post-Kontrollen. Bei Letzteren sind erhöhte Anforderungen zu stellen, um auszuschließen, dass menschliches Verhalten manipuliert und Menschen geschadet werden könnte.

Die Landesmedienanstalten bringen sich in die Entwicklung von Kriterien zu Verantwortlichkeiten, Verfahren und tauglichen Prüfmechanismen ein.

Vertrauen wahren

Problembeschreibung:

Das Vertrauen in die Produktion und Verbreitung medialer Inhalte ist entscheidend für die Wahrung der Meinungsvielfalt in demokratischen Systemen. Der Einsatz von Algorithmen und KI kann ebenjenes Vertrauen in
journalistische Sorgfalt bei der Erstellung, Auswahl und Verbreitung redaktioneller Inhalte maßgeblich beeinträchtigen. Um das Medienvertrauen zu wahren und KI auch als Chance zu begreifen, erscheint es sinnvoll, die medienrechtlichen Prinzipien der Transparenz und Diskriminierungsfreiheit auf den Einsatz von KI zu übertragen.

Weil Vertrauen auch auf Verstehen gründet, braucht es KI-Kompetenz. Alle Bevölkerungs- und Altersgruppen müssen im Sinne der Meinungs- und Vielfaltssicherung KI-Kompetenzen erlangen und für Risiken durch den Einsatz von KI sensibilisiert werden, etwa hinsichtlich der Funktionsweise von KI und Algorithmen in Zusammenhang mit Desinformationsmechanismen oder durch die Befähigung zu Quellenkritik.

Ansätze und Forderungen:

KI-bezogene Transparenz- und Offenlegungspflichten sollten in das Portfolio vielfaltssichernder Angaben des MStV aufgenommen werden. Datenherkunft, Trainingsmethoden und Distributionsmechanismen relevanter KI-Systeme müssen gegenüber den aufsichtsführenden Medienanstalten offengelegt werden.

Selbstverpflichtende Kennzeichnungen durch die Medienanbieter, wie z.B. von synthetischen Stimmen, KI-Moderator:innen, KI-generierten Bildern, Texten sowie KI-Programmen sind daher zielführend. Richtlinien für den KI-Einsatz bei der Gestaltung und Verbreitung von Medieninhalten sind zu veröffentlichen. Durch die Bündelung von Knowhow und den offenen Austausch innerhalb der Branche unter Beteiligung der Aufsichtsbehörden / Medienanstalten soll die Möglichkeit einer Verständigung auf einheitliche Standards für die Nutzung von KI-Technologien in Redaktionen unterstützt werden.

Die Vermittlung von KI-Kompetenzen als Teil der allgemeinen Demokratie- und Medienkompetenzförderung soll forciert werden durch Multiplikator:innenarbeit, durch die Verankerung in allen Lehrplänen und die Einbeziehung in Medien(bildungs)angebote sowie in die Aus- und Weiterbildung von pädagogischen Fachkräften bzw. Lehrkräften. Dabei sollen auch ethische Gesichtspunkte einfließen und die menschliche Steuerbarkeit
und Verantwortlichkeit betont werden.

Medienintermediäre

Medienstaatsvertrag

Netzwerkdurchsetzungsgesetz

Berlin, 17.02.2020

Stellungnahme der Medienanstalten zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes

Vorbemerkung

In Deutschland gibt es 14 staatsfern organisierte Landesmedienanstalten. Sie sind zuständig für die Aufsicht im privaten Hörfunk und Fernsehen sowie im Internet. Zu den Aufgaben zählt insbesondere die Überwachung der gesetzlich bestimmten Programmgrundsätze, der Jugendmedienschutzbestimmungen und der Werberegelungen. Grundprinzipien sind der Schutz der Menschenwürde und der Jugend, die Sicherung der Medien- und der Meinungsvielfalt sowie der Nutzerschutz; geregelt sind die Aufgaben im Rundfunkstaatsvertrag, im Jugendmedienschutzstaatsvertrag und in den Landesmediengesetzen.
Die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) ist die zentrale Aufsichtsstelle für den Jugendmedienschutz im privaten Rundfunk und den Telemedien. Ihre Aufgabe ist es – unbeschadet der strafrechtlichen Verantwortlichkeit eines Anbieters – für die Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen zu sorgen, die im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) verankert sind. Als Organ der Landesmedienanstalten prüft die KJM, ob Verstöße gegen diese Bestimmungen vorliegen und entscheidet über entsprechende Folgen für die Anbieter. Diejenige Landesmedienanstalt, die den betreffenden Rundfunksender lizenziert hat oder in deren Bundesland der Telemedienanbieter sitzt, vollzieht die von der KJM beschlossenen Maßnahmen (Beanstandungen, Untersagungen, Bußgelder). Die KJM ist ein plurales Organ mit Vertreterinnen und Vertretern des Bundes, der Länder und der Landesmedienanstalten. Auch hier ist das strukturelle Leitmotiv die Staatsferne.

1    Gefahr der Mehrfachzuständigkeit

Das NetzDG sowie der JMStV knüpfen bereits jetzt gleichermaßen Rechtsfolgen an die Feststellung von Verstößen gegen die strafrechtlichen Normen der §§ 86, 86a, 126, 130, 131, 184b, 184d StGB in sozialen Netzwerken, womit hier Überschneidungsbereiche trotz unterschiedlicher gesetzlicher Zielrichtungen gegeben sind. Die bei den Anbietern oder einer Einrichtung der Regulierten Selbstregulierung vorgenommene Prüfung von Verstößen im Rahmen des nach dem NetzDG vorzuhaltenden Beschwerdemanagements sowie die dabei anzuwendenden Beurteilungskriterien und die darauf gestützte Löschung beziehungsweise Sperrung von Inhalten wirken sich damit unmittelbar auf die Arbeit der KJM sowie der Landesmedienanstalten aus.

Eine Auswirkung der Vorgaben des NetzDG ergibt sich auch bei der Etablierung von Kriterien des Bundesamtes für Justiz (BfJ) bei der Anerkennung, beim Versehen der Anerkennungsentscheidung mit Nebenbestimmungen sowie bei gegebenenfalls notwendigen Satzungsänderungen der Einrichtung der Regulierten Selbstregulierung. Dies gilt insbesondere, sofern diese Einrichtung bereits nach JMStV als Selbstkontrolleinrichtung anerkannt ist.

So ist es theoretisch möglich, dass ein einziger strafrechtsrelevanter Inhalt bei vier Stellen zum Gegenstand einer Prüfung beziehungsweise eines Verfahrens wird – nämlich bei der Staatsanwaltschaft, dem BfJ, einer Einrichtung der Regulierten Selbstregulierung und der KJM. Auch ein Auseinanderfallen der Einschätzung über die strafrechtliche Relevanz und damit verbundene Abstimmungsschwierigkeiten sind denkbar.

In beiden Bereichen gilt es, einheitliche Standards zu schaffen, die den im Bereich des JMStV entwickelten qualitativen Standards entsprechen. So lassen sich auch die bisher vorhandenen Strukturen sowie der große Erfahrungsschatz der Landesmedienanstalten im Umgang mit Verfahren im Bereich strafrechtlich relevanter Inhalte im Internet für das NetzDG nutzbar machen.

In dieser Hinsicht verweisen wir auf andere bereits gesetzlich etablierte und bewährte Abstimmungsprozesse in Form eines institutionalisierten Informationsaustausches und der Einvernehmens- und Benehmensherstellung in Schnittstellenbereichen zwischen Länder- und Bundeszuständigkeiten an verschiedenen Stellen wie etwa in den Bestimmungen der § 123 Abs. 2 TGK und §§ 40 Abs. 4, 42 Abs. 5, 50c Abs. 2 GWB sowie des § 39 f. RStV.

Vor diesem Hintergrund regen die Landesmedienanstalten an, im NetzDG einen institutionalisierten Informationsaustausch des BfJ mit der KJM im Falle von dem BfJ bekannt gewordenen Einzelfällen mit Bezug zu den auch im JMStV zu prüfenden Tatbeständen vorzusehen; eine Verpflichtung zur Festlegung von einheitlichen Kriterien für die Beurteilung von Verstößen im Rahmen des Beschwerdemanagements sowie eine Einvernehmensherstellung mit der KJM in jenen Fällen vorzusehen, die einen auch im JMStV zu prüfenden Tatbestand betreffen; eine Einvernehmensherstellung zwischen dem BfJ und der KJM im Fall der Anerkennung einer Einrichtung der Regulierten Selbstregulierung vorzusehen.

Ein regelmäßiger Austausch sowie – wo nötig – eine Zusammenarbeit zwischen den Landesmedienanstalten und ihrem Organ der KJM mit dem BfJ erscheint insbesondere geboten, da das BfJ durch den vorliegenden Referentenentwurf eines NetzDG-ÄndG von einer reinen Bußgeldbehörde zu einer Aufsichtsbehörde ausgebaut würde. Einzig durch sinnvolle Schnittstellenregelungen kann man dem Anspruch eines modernen Regulierungsansatzes, der die bestehenden Überschneidungen im Bereich der Kommunikationsordnung berücksichtigt, gerecht werden.

2    Kollidierende/konkurrierende Normsetzung

Durch die Ausweitung einiger Vorgaben des NetzDG auf Videosharing-Plattformdienste im NetzDG-ÄndG ergibt sich zudem, dass neben dem Medienstaatsvertrag (MStV), dem JMStV und dem Telemediengesetz ein weiteres Regelungswerk mit der Umsetzung der Richtlinie (EU) 2018/1808 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. November 2018 zur Änderung der Richtlinie 2010/13/EU zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) betraut ist. Dies geht zulasten einer kohärenten und einheitlichen Regulierungslogik. So sehen sowohl der bereits von der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) verabschiedete Medienstaatsvertrag in § 53k MStV als auch das NetzDG-ÄndG eine Umsetzung von Artikel 28b Absatz 7 AVMD-Richtlinie (behördliche Schlichtung von Streitigkeiten mit Anbietern von Videosharing-Plattformdiensten) vor.

Um insbesondere im Sinne der Nutzerinnen und Nutzer unklare Zuständigkeiten zu vermeiden, sollte von einer Umsetzung des Artikel 28b Absatz 7 AVMD-Richtlinie im NetzDG-ÄndG abgesehen werden.

Durch das in § 3e NetzDG-ÄndG vorgesehen Konsultationsverfahren des BfJ mit dem jeweiligen Sitzland eines Anbieters von Videosharing-Plattformdiensten könnte Konfusion bei europäischen Regulierungsstellen entstehen, da diese in der European Regulators Group for Audiovisual Media Services (ERGA) organisiert sind und in diesem Rahmen eng mit den Landesmedienanstalten zusammenarbeiten. Dies unterstreicht die Notwendigkeit des oben erwähnten Austausches zwischen den Landesmedienanstalten und dem BfJ.

3    Gefährdung des Rechts auf freie Meinungsäußerung

Darüber hinaus birgt das NetzDG auch weiterhin die Gefahr, dass Rechtsdurchsetzung im Internet zunehmend privatisiert wird. Unbeachtet der Einführung einer Meldepflicht durch das „Gesetz zur Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Hasskriminalität“, verschärft sich diese Gefahr sogar durch die Einführung eines Gegenvorstellungsverfahrens (das durch den Anbieter durchgeführt werden muss) durch das NetzDG-ÄndG. So müssen private Plattformen auch in Zukunft Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich der Meinungsäußerungsfreiheit treffen und nicht die dafür vorgesehenen Behörde und Gerichte. Bei strittigen Fällen – für die das Gegenvorstellungsverfahren ja insbesondere gedacht ist – scheint dies besonders problematisch.

Die Sicherstellung der freien Meinungsäußerung ist, wie die Strafverfolgung eine hoheitliche Aufgabe. Den Interessen der Unternehmen an einem schlanken Verfahren wird bereits durch die Einrichtung von Selbstkontrollinstanzen Rechnung getragen. Eine finale Entscheidung über das Löschen oder den Verbleib von Inhalten muss aber hoheitlichen – und in diesem Falle – staatsfern organisierten - Einrichtungen überlassen bleiben. Das Konzept der Übertragung solcher Aufgaben auf Private muss daher grundsätzlich überdacht werden.

4    Staatsferneprinzip

Im Übrigen sind wir nach wie vor der Auffassung, dass sich beim NetzDG verfassungs- und europarechtliche Fragen bezüglich einer an-gemessenen Berücksichtigung des Gebots einer von der Regierung unabhängigen, staatsfernen Aufsicht im Bereich der Meinungs- und Pressefreiheit stellen. Die Staatsferne der Aufsicht über Medieninhalte ist ein zentrales Prinzip der Bundesrepublik, warum auch die Landesmedienanstalten staatsfern sein müssen. Auch die in der Gesetzesbegründung mehrfach zitierte AVMD-Richtlinie fordert in Artikel 30 (1), dass die mit der Umsetzung der Richtlinie betrauten Regulierungsbehörden „rechtlich von Regierungsstellen getrennt und funktionell unabhängig von ihren jeweiligen Regierungen“ sein müssen.

Unbeachtet der Arbeit des BfJ, die von den Landesmedienanstalten uneingeschränkt wertgeschätzt wird, ist es daher als problematisch anzusehen, dass das BfJ als Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz als Regulierungsstelle im NetzDG benannt ist.

 

Netzneutralität

Plattformregulierung

Politische Werbung

Stellungnahme

Verordnung über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung

Positionspapier der Medienanstalten zum Vorschlag der EU-Kommission

1 Vorbemerkung

Die Medienanstalten begrüßen grundsätzlich den Legislativvorschlag der Europäischen Kommission über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung. Die Schaffung einer einheitlichen Definition von politischer Werbung hat das Potenzial, bestehende Fragmentierungen zwischen den Mitgliedstaaten und vor allem bei verschiedenen Online-Plattformen abzubauen und so ein einheitliches Vorgehen zu ermöglichen. Gerade vor dem Hintergrund grenzüberschreitender politisch werblicher Inhalte ist dies zu begrüßen. Darüber hinaus unterstützen die Medienanstalten die Schaffung umfassender und zugänglicher Transparenznotizen. Diese können dazu beitragen, politische Werbung für den Nutzer leichter erkennbar zu machen und den Urheber politisch werblicher Inhalte eindeutig aufzudecken.

Um diese Transparenz nachhaltig und effektiv zu gewährleisten, muss der Verordnungsvorschlag allerdings einzelne Konzepte und Definitionen klarer voneinander abgrenzen. Darüber hinaus – und mit dieser Anforderung verbunden – sollte  largemacht werden, wer der regulierten Akteure bei Verfehlungen die Verantwortung übernimmt. Gleichzeitig muss ein effektiver Datenzugang gewährleistet werden, um eine bestmögliche Aufsicht zu ermöglichen. Die Aufsichtsstruktur sollte  insofern vereinfacht werden, dass sich kein Flickenteppich zwischen zuständigen Behörden und verschiedenen  Koordinierungsstellen ergibt. Zudem muss der Vorschlag die Spezifika der regulierten Akteure (vom Rundfunk über die  Presse bis hin zum Online-Bereich) sowie bestehender nationaler Regelungen und Besonderheiten der nationalen Medienordnungen berücksichtigen. Zu diesem Zwecke gilt es vor allem, eine Über- bzw. Untererfassung politischer Werbung  zu verhindern, die aus einer unklaren definitorischen Abgrenzung resultieren könnte.

2 Im Einzelnen

2.1 Definition politischer Werbung (Art. 2)

Der Verordnungsvorschlag wählt eine sehr breite Definition von politischer Werbung. Diese Definition wird dann allerdings im Rahmen der folgenden Bestimmungen zum persönlichen Anwendungsbereich immer weiter eingeschränkt (z. B. über die Definitionen von „politischen Werbedienstleistungen“ oder „Herausgeber politischer Werbung“, auf die die Bestimmungen Anwendung finden). Erwägungsgrund 29 stellt klar, dass die Transparenzbestimmungen nur dann gelten, wenn eine  Gegenleistung für die politische Werbedienstleistung erbracht wurde. Dabei bleibt unklar, was die Schwelle für eine solche Gegenleistung ist. So ist beispielsweise nicht klar, ob organisch geteilte Inhalte von professionellen Online-Accounts, die politisch werbliche Zwecke verfolgen, ebenfalls umfasst sind. Diese Lücken sollte der Verordnungsvorschlag schließen. Aus ihrer praktischen Erfahrung geben die Medienanstalten zu bedenken, dass die Umsetzung des Verordnungsvorschlags in der vorgeschlagenen Fassung mit Blick auf die Bestimmung des Begriffs „politische Werbung“ weitreichende und möglicherweise nicht beabsichtigte Konsequenzen für die Regulierung politischer Werbung haben könnte:

a) Ein wesentlicher Teil der Phänomene, die bislang als politische Werbung zu bewerten sind, wäre dies nun nicht mehr. Im Ergebnis stünde eine weitgehende Aushöhlung des Verbotes politischer Werbung im Rundfunk und ein Wegfallen von  Kennzeichnungspflichten in Telemedien zu befürchten (Untererfassung).

b) Daneben gälten einige Werbeinhalte, die gegenwärtig fraglos als Wirtschaftswerbung zu bewerten sind, künftig als politische Werbung (Übererfassung).

Neben den mutmaßlich nicht intendierten Auswirkungen wäre schon das Regulierungsziel Transparenz gerade nicht zu erreichen. Darüber hinaus wäre ein erhebliches Maß an Rechtsunsicherheit für Werbetreibende zu erwarten. Gemäß der Begriffsbestimmung des Art. 2 Nr. 2 des Verordnungsvorschlages wird eine Kommunikationsmaßnahme zur politischen Werbung, wenn (a)) sie durch oder im Interesse eines „politischen Akteurs“ geschieht oder (b)) einen formalen politischen Prozess beeinflussen könnte.

a) Viele dezidiert politische Akteure sind keine „politischen Akteure“ i. S. d. Verordnung (Untererfassung)
Die abschließende Bestimmung des Begriffs „politischer Akteur“ in Art. 2 Nr. 4 führt dazu, dass „politische Akteur[e]“ nur Teilnehmende am formalisierten politischen Prozess sind, also etwa Parteien, Personen, die ein Amt oder Mandat anstreben oder innehaben oder Organisationen, die eine Wahl o.ä. beeinflussen sollen.

Keine „politischen Akteure“ i. S. d. Verordnung wären demnach:

  • Staatliche Stellen
  • Staatsnahe Stellen
  • Gebietskörperschaften
  • Verbände, z.B. Arbeitgeberverbände
  • Gewerkschaften
  • Lobby- und Interessengruppen
  • NGOs
  • Think Tanks
  • Politische Stiftungen, sofern sie keine parteinahen Stiftungen sind
  • Einzelpersonen mit politischer Agenda außerhalb des formalisierten
    politischen Prozesses
  • Unternehmen mit politischer Agenda, z.B. mit der Forderung nach
    dem Bau einer Umgehungsstraße
  • ...

Sofern Werbung von oder im Interesse der Genannten keinen Bezug zu einem formalisierten politischen Prozess wie einer Wahl aufweist (vgl. b)), gälte sie nicht als politische Werbung, egal, wie politisch ihr Inhalt ist.

Da es sich bei derartiger Werbung aber auch nicht um „kommerzielle Kommunikation“ i. S. d. AVMD- und E-Commerce-Richtlinien handelt, ergeben sich für solche Formen möglicherweise europarechtlich überhaupt keine Transparenz- und  Kennzeichnungspflichten, da sie von keinem der Regulierungsregimes erfasst würden. Gerade die aktuellen weltpolitischen Entwicklungen zeigen auf, dass hier auch im Einzelfall eine sehr sorgfältige Prüfung geboten sein kann.

b) Mögliche unintendierte Nebenwirkungen machen Wirtschaftswerbung zu „politischer Werbung“ (Übererfassung) In der neben a) zweiten Dimension wird jede Wirtschaftswerbung zu politischer Werbung, wenn sie irgendeinen Einfluss auf einen formalisierten politischen Prozess wie eine Wahl auch nur haben könnte. Dadurch müssten z. B. Werbemotive von Unternehmen, die zur Absatzsteigerung ihrer Produkte Narrative vom guten Leben durch Nachhaltigkeit oder vom Erfolg durch Eigeninitiative wählen – Themenfelder, die mit politischen Parteien assoziiert werden –, im Vorwahlzeitraum als politische Werbung bewertet werden. Gleiches gilt für Werbemotive, die etwa humoristisch Bezug auf das Vorwahlgeschehen
nehmen, so z.B. immer wieder in Kampagnen der Autovermietung Sixt.

Zwar wird mit dem Verordnungsvorschlag in Art. 3 lediglich die Harmonisierung mit Blick auf Transparenzvorgaben angestrebt, aber die Auswirkungen einer einheitlichen europarechtlichen Begriffsbestimmung dürften sich zumindest mittelbar nicht darauf beschränken und auch auf Regelungen auf Nationalstaatsebene durchschlagen, beispielsweise das Verbot  politischer Werbung im Rundfunk, dem erhebliche demokratiestabilisierende Bedeutung zukommt.

Im Übrigen teilen die Landesmedienanstalten die Bedenken des Bundesrats aus dessen Stellungnahme zum Verordnungsentwurf (BRDrs. 826/1/21, insbesondere Ziff. 25 ff.).

2.2 Haftbarkeit bei Verstößen (Art. 7 Abs. 3)

Der Verordnungsvorschlag muss eindeutig klarmachen, welcher Akteur bei Verstößen die Verantwortung trägt. Die vorgeschlagene Formulierung sieht keine Beweispflicht für die Herausgeber politischer Werbung vor. Im Falle von Verstößen sollte es in der Verantwortung des Herausgebers liegen, schlüssig darzulegen, warum das Kriterium der angemessenen Anstrengung erfüllt wurde. Sollte der Herausgeber dies nicht schlüssig darlegen können, sollte dieser für den Verstoß haftbar gemacht werden.

2.3 Transparenznotiz (Art. 7)

Die Medienanstalten begrüßen ausdrücklich die in Art. 7 Abs. 1 i. V. m. Erwägungsgrund 41 vorgesehene Beibehaltung der Transparenznotiz, wenn politische Werbung weiterverbreitet wird.

In diesem Zusammenhang verweisen die Medienanstalten auf die Vielzahl der Akteure, die diese Bestimmungen betreffen werden. Die Anforderungen an die Transparenznotiz, beispielsweise die Nutzerfreundlichkeit, divergieren in der Praxis je nach Verbreitungsweg. Eine konsistente Anwendung könnte gewährleistet werden, indem die zuständigen Aufsichtsbehörden die Anforderungen durch die Erarbeitung verbindlicher Leitlinien festsetzen. Für eine EU-weite Einheitlichkeit dieser Leitlinien könnte die European Regulators Group for Audiovisual Media Services (ERGA) gebeten werden, allgemeine Grundsätze aufzusetzen.

2.4 Datenzugang (Art. 10, 11 und 13)

Die Medienanstalten begrüßen, dass der Verordnungsvorschlag eine Datenabfragekompetenz für die zuständigen Behörden vorsieht.

Allerdings sollte es den anfragenden Behörden obliegen, festzulegen, in welchem Format die angefragten Daten zu übermitteln sind. Zudem sollte das entsprechende Format auch Rohdaten umfassen. So kann gewährleistet werden, dass die Daten dem Zweck der anzustellenden Untersuchung genügen und nicht bereits durch den Anbieter zusammengestellt wurden.

Sollte es erhebliche Zweifel an Qualität oder Vollständigkeit der Daten geben, sollte es dem Anbieter politischer Werbedienstleistungen obliegen, glaubhaft darzulegen, dass die Daten den Anforderungen genügen.

Die Referenz in Art. 13 sollte neben dem Datenzugang für andere interessierte Akteure auch auf Art. 10 verweisen. Sämtliche zuständige Behörden sollten Zugang zu relevanten Daten erhalten. Auch für die Medienaufsicht kann eine Datenabfrage von höchster Relevanz sein, wenn sie sich um die gezielte oder amplifizierte Verbreitung eines werblichen Inhalts dreht. Entsprechend sollte der Datenzugang bei den in Kapitel III geschaffenen Bestimmungen keinesfalls allein den Datenschutzbehörden obliegen.

2.5 Aufsichtsstruktur (Art. 15)

In Verbindung mit dem Datenzugang steht die vorgeschlagene Aufsichtsstruktur, die die Aufsicht über Art. 12 allein der Datenschutzaufsicht zuschreibt.

Allerdings ist es auch für die Medienaufsicht relevant, die Bestimmungen aus Art. 12 zu überblicken. So soll die in Art. 7 geschaffene Transparenznotiz auch Informationen zum Targeting enthalten. Bei der vorgeschlagenen Struktur würde die Aufsicht über diesen Teil der Transparenznotiz allein den Datenschützern obliegen, während die weiteren Transparenzbestimmungen von allen zuständigen Behörden überwacht würden. Art und Weise der Verbreitung sind zentrale Fragen der Medienaufsicht. Das Targeting und die Amplifizierung bestimmter Inhalte sind Techniken, die ausschlaggebend für den Einfluss oder gefühlten Einfluss einer politischen Werbeanzeige sein können. Dementsprechend muss hier gewährleistet werden, dass auch die Medienaufsicht Kompetenzen in Bezug auf die entsprechenden Bestimmungen erhält.

Insgesamt sollten die Parallelstrukturen, die Art. 15 aufbaut, möglichst abgebaut werden. Die Aufsichtspraxis zeigt, dass Werbeverstöße zentrale Aufgabe der Medienaufsicht sind. Entsprechend sollten die zuständigen Medienaufsichtsbehörden die Bestimmungen überwachen. Ein Rückgriff auf die Mechanismen des Digital Services Act wird die Aufsichtspraxis nur weiter erschweren. Stattdessen sollte der Verordnungsvorschlag den in Erwägungsgrund 60 eingeschlagenen Weg konsequent gehen und sich auf bestehende Kooperationsmechanismen bei grenzüberschreitenden Sachverhalten besinnen.

2.6 Harmonisierungsanspruch (Art. 3)

Die Europäische Kommission sollte erwägen, bestimmte nationale Vorgaben vom Vollharmonisierungsanspruch der Verordnung auszunehmen. In ihrer aktuellen Form riskiert die Verordnung, tief in die mitgliedstaatlichen Bestimmungen im Medienrecht einzugreifen.

So stellt Erwägungsgrund 13 zwar klar, dass nationale Stilhaltefristen einzuhalten sind, den umgekehrten Fall, also ein grundsätzliches Verbot politischer Werbung mit Ausnahme der Vorwahlzeiten, lässt die Verordnung aber außer Acht, obwohl in der Begründung (S. 6) eine adäquatere Formulierung verwendet wird.

Des Weiteren ist zu prüfen, inwiefern nachgelagerte nationale Konzepte in der Werberegulierung von den neuen Bestimmungen betroffen sein werden. Die Verordnung könnte beispielsweise in bestehende nationale Bestimmungen zur Abgrenzung politischer Werbung von sozialen Appellen betreffen. Eine Über- oder Untererfassung als Folge unklarer Definitionen (s. o.) sollte durch entsprechende Anpassungen am Vorschlag verhindert werden.

Public Value

Rundfunkfrequenzen

21.03.2023

Postitionspapier der Allianz für Rundfunk- und Kulturfrequenzen Deutschland/Luxembourg (Hrsg.):

Zukunft von terrestrischem Fernsehen sowie Produktionsbetrieb und Kultur in Deutschland (PDF)